促进节能环保产业发展的财税政策建议

●田文宠

节能环保产业是指为节约能源资源、发展循环经济、保护环境提供物质基础和技术支持的产业，居七大战略性新兴产业之首，在引导生产、吸纳就业等方面的作用显著。世界各国都把发展绿色经济作为应对国际经济危机、刺激经济转型的重要举措。就我国经济社会发展的现实来看，加快发展节能环保产业是推进产业结构调整和经济发展方式转变，提升国际竞争力，发展绿色经济和循环经济，建设两型社会的战略选择。作为重要的宏观经济调控工具，合理的财税政策不仅是财税制度建设的内在要求，对促进节能环保产业发展，实施可持续发展战略具有非常重要的意义。

一、现行财税政策对节能环保产业的影响

由于市场机制在调节经济过程中会出现外部性、信息不对称、经济波动等市场失灵，需要政府在实现资源的优化配置中扮演重要角色。由于节能环保产业的正外部性、信息不对称、收益不确定、混合商品等特征，市场不能达到资源的有效配置，需要政府发挥其宏观经济调控职能，通过合理有效的财税政策促进节能环保产业的发展。从各国的实践经验来看，政府为了实现特定的产业政策目标，推进产业结构升级和国民经济的健康发展，都会运用一系列的政策工具扶持某些战略性产业和支柱产业。财税政策主要通过财政投入、财政补贴、财政贴息、政府采购、降低税率、加速折旧、税收返还、税收抵免等方式，改变经济活动的成本、收益及资金、劳动等要素的流动和分布，进而达到促进特定产业发展的政策目标。一方面，财税政策可以改变市场主体的收入分配状况和实际收入水平，影响边际消费倾向和边际储蓄倾向，最终调整消费、储蓄和投资的结构；另一方面，可以改变不同产业要素收入间的相对价格和比较收益率，改变资金、劳动力、技术供给的流动数量和方向，从而影响产业结构。

作为政府进行宏观调控、优化资源配置的重要手段，合理的财税政策对推动节能环保产业发展起着至关重要的作用。目前，各级政府制定和完善了一系列政策，加强了财政制度建设和改革，对于进一步提高节能环保意识，有效遏制环境污染和生态破坏，促进资源节约型和环境友好型社会的建设发挥了积极作用。但是，面对日益严峻的经济和环境形势，现行财税政策在促进节能环保产业方面还存在诸多问题，对可持续发展具有一定的负面影响。就财政政策来说，主要存在以下问题：在现行分税制财政体制下，地方政府为了追求经济增长会审批通过一些高能耗、高污染、高排放的项目；财政对节能环保投入总量不足，结构不合理，效率低；绿色政府采购缺乏明确规定，强制力不足，采购的范围和数量也非常有限；排污收费标准低，范围窄，征收方式不规范。就税收政策来看，主要存在以下问题：增值税优惠过于简化；资源税税目范围偏窄，征收方式和计税依据不合理；企业所得税优惠措施单一，侧重事后优惠；消费税范围窄，导向作用不强；城镇土地使用税、车辆购置税等其他税种作用不明显； 没有完善的环保税体系。这些都在一定程度上限制了节能环保产业的发展，应采取必要的措施加以改革，以鼓励节能减排，促进环境与经济的协调发展。

二、促进节能环保产业发展的财政政策建议

（一）继续深化财政体制改革，加大转移支付力度

财政体制改革深化应在整体上实现注重经济增长速度向注重经济增长质量的转型，进一步加强对新能源、生态基础设施等产业的政策倾斜力度，从而以政策风向标的调整引导经济结构调整。同时还要注意防止部分地方政府与中央政府在导向上的偏离，遏制其背离经济可持续发展趋势和目标定位、重复高能耗和高污染经济增长模式的冲动。

继续完善转移支付制度，加大对地方发展节能环保产业的支持力度。一是通过加大对一般性转移支付的力度来弥补地方财力的不足，在计算转移支付额度时增加生态功能、节能减排力度、可再生能源开发与应用力度等因素。二是建立中央对地方用于节能环保的专项补助，主要向中西部的节能大省和能耗大省倾斜，采用科学、规范、合理的方法进行分配，并加强监管，结合预算绩效考评，确保资金的用途，提高资金使用效率。三是对经济欠发达地区通过转移支付的方式对淘汰落后产能给予财政支持和奖励。

（二）健全公共预算投入政策

1、加大财政投入，确立投入增长机制。首先，在财政预算安排中，应该重视对节能减排、清洁能源开发、低碳技术研发的投入，形成稳定的多元化资金投入，为节能环保产业的发展提供资金保障。其次，要拓宽环保资金的筹资渠道。除了国债筹资外，环保资金的筹集还可以采取其他方式，比如发行环保彩票或中长期环保债券，鼓励更多的环保企业上市，在资本市场中形成环保板块。最后，可以考虑借鉴韩国的经验，按照资金使用方向，设立环保基金，对环保和治理污染的企业以低息贷款或贷款担保方式提供，有偿使用，滚动发展。

2、调整财政支出结构，支持低碳经济发展。将投入的重点转向城市环境基础设施建设、流域或区域污染问题、生态环境建设和保护、环境管理部门建设等。对于重点地区的治理项目、有明显污染削减的技术改造项目等，政府应给予必要的贷款贴息或排污费补助，发挥政府资金的引导作用。同时要优化政府环保投入在城乡之间的分配、地区之间的分配。此外，需要支持节能产品的推广和使用，采取财政补贴的方式，鼓励节能环保产品使用和消费，倡导低碳生活方式。

3、提高资金使用效率，建立财政投入绩效评价制度。首先，要加强对节能减排的监督，建立并实施科学、统一的节能减排统计指标体系、监测体系和考核体系，完善能效标准和认证体系。其次，要转变过去政府“大包大揽”的做法，改革投资体制。通过招投标、政府采购、直接投资、贷款贴息和污染治理社会化、市场化、专业化等方式，引入市场竞争机制。最后，要改进政府投入政策，建立财政投入绩效评价制度。凡是政府投资的项目必须进行成本效益分析，对于已建项目要积极做好项目评估，及时发现并纠正政府资金使用中存在的问题。加强对政府投入的跟踪管理，及时发现、处理问题，必要时要停止后续项目的拨款，并且实施严格的处罚制度。

（三）政府采购制度的调整与支持

一是短期内应该出台 《政府采购法》实施条例和实施细则，规范列示政府绿色采购的具体操作事项，机会成熟时可以借鉴许多发达国家的经验，制定专门的《政府绿色采购法》，以法律形式明确政府采购对节能环保的支持。二是建立绿色采购标准，加大节能环保产品的认证力度，重视对生产全过程节能环保的考核。三是建立政府绿色采购制度的信息公开与反馈机制和绩效考核机制，将政府机关对环保产品采购的评价指标纳入政府绩效考评中，强制政府对环保产品的采购。最后，要扩大政府绿色采购产品的范围，扩大政府环保产品采购的引导和示范效应。

（四）改进排污收费政策和排污权交易机制，建立生态补偿机制

1、结合环境税方案改进排污收费方式。一是排污费征收标准须根据各地主要污染物控制情况实时做出相应的调整，逐步扩大政府对污染进行调整的范围和种类。二是加强排污收费的征收管理。各级环保部门应严格核定排污者污染物排放量，并按照国家规定的征收标准计征排污费，不得擅自降低排污费征收标准，不得超越审批权限或违反审批程序批准减免排污费，将排污费收入纳入预算管理，及时公告排污量和排污费缴纳情况。三是积极开展排污费征收情况稽查，加强污染源自动监控设施建设。对不按国家规定核定排污量、计征排污费，或者违规减、免、缓征排污费的，要按照国家有关规定责令限期改正；对拒报、瞒报、谎报排污量，不依法按时足额缴纳排污费的，要依法予以处罚。

2、推进排污权有偿取得和交易制度改革。一是对污染物进行 “总量控制”，在此前提下对排污权在初始分配实行有偿分配。对于长期无偿占用排污指标的单位实行排污权改制，对新建单位通过招标、拍卖等方式，将有限的排污权出售给排污企业，同时要根据各地的实际，不同区域和不同条件下采取不同的分配方案。二是根据市场经济规律的原理设计市场规则，可以采用类似中央银行公开市场业务的做法，进行排污权的交易操作，对市场环境经济中出现的重大问题及时做出反应，传达有关政策信息。最后，培育排污权交易市场，提供全面的市场服务信息，完善不合理的价格交易制度。同时，组建专业的排污权中介机构，建立相关的信息网络系统，提供中介信息，提高交易透明度，降低交易的费用。

3、建立生态补偿机制。一是加快生态补偿机制的政策制定与立法。目前还没有统一涉及生态补偿的法规和制度要求，没有统一的标准和模式。因此必须加快立法进程，建立系统、完善科学的生态补偿基础性支撑制度。二要因地制宜确定生态补偿模式。对受益者比较容易界定的，采取主要受益者分担补偿模式；对受益者难以界定且受益者遍布全国的，采取中央政府补偿模式；对一些区域性的生态功能区的恢复与保护，采用地方政府补偿模式。三要建立多元化的补偿方式。运用政策补偿、项目补偿、现金补偿、实物补偿、道德补偿、培训补偿等多样性的生态补偿方式，相互补充，优化补偿效果。四要加强对生态价值和保护成本的计算方法和评估技术的研究，创建合理有效的生态价值和成本评估模型。

（五）利用财政补贴政策支持节能环保企业发展

一是通过财政补贴，补偿生产企业对环境治理的费用并保护稀缺资源，对使用清洁能源实行价格补贴。二是对清洁生产、开发和利用新能源、废物综合利用等项目进行贷款贴息； 对污染治理、低碳产业等项目，在贷款利率、还贷条件和折旧政策等方面给予补贴优惠。三是加大对节能技术改造项目的信贷支持，支持符合条件的企业发行节能方面的企业债券。另外，采取财政补贴的方式，鼓励地方政府在公交、出租等领域推广使用节能和新能源汽车，以鼓励节能环保产品使用和消费。

三、促进节能环保产业发展的税收政策建议

(一)加大增值税促进资源节约的力度

对利用废弃物、排放物为原料生产的可循环利用的产品和生产节能效果非常明显的产品，实行增值税即征即退政策；对我国不能直接生产而直接促进节能减排的进口设备、仪器和技术资料，免征进口环节增值税；取消对农药、农膜低税率的规定，以减轻对土壤和水资源的不良影响；对使用石油替代品的新型能源车辆实行税收鼓励，取消增值税和车辆购置税；对于高污染、高能耗企业坚决取消出口退税或大幅降低出口退税率，对于低污染、低能耗企业要扩大出口退税范围并大幅提高出口退税率。

（二）完善资源税征税范围、计征方式等相关政策

一是拓宽课税范围，将水、森林和草场等可再生但已遭到严重破坏、征收潜力较大的资源纳入征税范围，逐步扩大到土地、海洋、地热、动植物等需要保护和开发利用的资源，最后将所有的矿藏和非矿藏资源纳入征收范围。将各类资源管理费、补偿费等资源性收费并入资源税，规范征收管理。二是改变资源税的征收方式，将从量计征改为从价计征或者从量计征和从价计征相结合的方式。三是完善资源税的课税依据，将按应税资源产品销售数量或自用数量计征改为按实际生产数量计征。最后要合理确定税率，提高资源税负水平。普遍调高单位税额或税率，按稀缺程度、环境污染程度、可再生性、资源利用率水平的不同适当拉大税负差距，并按资源的使用量采用累进征收方式。

（三）突出企业所得税鼓励节能减排发展的作用

一是转变优惠形式，采取减免税额、延期纳税等直接优惠和加速折旧、税前列支、科技投资抵免和再投资退税、专利免税等间接优惠相结合的优惠形式。二是扩大税收减免范围。只要在生产过程中积极购置机器设备用于节约资源、防治污染，改进技术、工艺流程、环保产品试制，或在资源开采和利用中节约资源提高资源回收率等均给予税收减免优惠。三是加大税收优惠力度。对节约利用资源的环保设备、生产研发用的仪器设备实行加速折旧； 生产节能产品的企业所获得的减免和返还的流转税，免征企业所得税；对企业综合利用资源，生产符合国家产业政策规定的产品取得的收入，在计征企业所得税时减计收入； 实行节能环保项目减免企业所得税及节能环保专用设备投资抵免企业所得税政策；对新办节能企业从开始获利的年度起，实行定期减免税照顾。

（四）突出消费税的环境保护功能

一是扩大消费税的征税范围。将那些难以降解和回收利用的材料在制造和使用中会对环境造成严重污染又有相关“绿色产品”可替代的产品和消费行为纳入消费税的征税范围。二是应根据不同产品对环境友好的程度和资源的耗费水平设计差别税率。对使用不可再生资源、稀缺资源生产的消费品以及超过国家能源消耗标准的产品从重征收或者提高税收附加。对资源消耗量小、循环利用资源生产的产品和不会对环境造成污染的绿色产品、清洁产品以及使用新型或可再生能源的低能耗的交通工具等，免税或征收较低的消费税。对于能循环利用资源的产品和达到节能和环保标准的消费品不征收消费税。

（五）其他相关税种的调整

一是适当提高城镇土地使用税和耕地占用税税率，调控我国土地资源的合理开发，节约使用土地、耕地，缓解我国人多地少的矛盾，加强对土地资源的合理利用和保护。条件成熟时可考虑将土地使用税、土地增值税、耕地占用税并入资源税。二是调整车船使用税、车辆购置税政策。一方面改革车船使用税的计税标准，对不同能耗水平的车船规定不同的征税额度，实行差别征收；另一方面可以对以清洁能源为动力，符合节能技术标准、污染的车辆，按适当比例给予减征车辆购置税的优惠。

（六）建立和完善我国绿色税收体系

首先，从税制改革的发展趋势来看，我国税制 “绿色化” 应从完善现行的税制结构开始，提高现有税制的“绿色化”程度，提高“绿色”税收的比例。其次是直接引入新的环境保护税种。将现行的工业废水、废气、固体废物、噪声、放射性物质等收费制度改为征收环境保护税，以排放“三废”等污染物的企业、单位和个人为纳税人，根据污染物排放量进行课税，税率实行各地区、各部门的差别税率。环保税应作为中央与地方共享税，由地方税务机关负责征收管理。作为一种专门税，环保税必须纳入预算内管理，实行专款专用，一部分由地方政府直接用于环境保护，另一部分由中央在各地区之间进行环保调剂使用。■