重庆水文分级管理体制改革的实践探索

舒金扬，隆雅江

（重庆市水文水资源勘测局，401147，重庆）

一、水文分级管理体制改革的背景

1.《重庆市水文条例》及相关文件作出明确规定

2009年12月1日颁布施行的《重庆市水文条例》，明文规定了市水文机构、区县水文机构的职责，要求进行水文分级管理体制改革。2010年2月9日，重庆市人民政府办公厅28号文件深入贯彻落实水文条例精神，明确提出“全市各级政府要将水文管理工作纳入同级水行政主管部门的工作职能，各区县（自治县）水行政主管部门要设立水文管理机构”。2012年，国务院批转国家发展改革委 《关于2012年深化经济体制改革重点工作意见的通知》（国发〔2012〕12 号），第九款二十八条明确提出深入推进省直接管理县（市）改革试点工作，成立区县水文管理机构正是顺应了省直接管理县（市）的改革趋势。

2.山洪暴雨灾害造成重庆市大量人员伤亡和财产损失的深刻反省

重庆山陡、河多、沟深，地质地貌复杂，河水陡涨陡落，属于地质灾害多发地区。近年，受山区河流特殊自然地理及气候变化的影响，重庆市山洪暴雨灾害和中小河流洪涝灾害呈现多发趋势。2009年“6·5”武隆鸡尾山堰塞湖、“7·11”潭獐峡山洪、“6·20”奉节朱依河洪水，2010 年“7·19”城口庙坝堰塞湖，2011 年“9·20”嘉陵江大洪水，及 2012 年“7·5”潼南琼江连续 4次大洪水灾害已成为重庆市洪涝灾害损失的主体水事件。据统计，重庆市山洪暴雨灾害和中小河流洪涝灾害损失约占全市洪涝灾害经济损失的80%以上，且重庆市2/3以上的面积属山洪灾害重点防治区，2 000余万人长年受到山洪灾害威胁，对人民群众生命财产安全构成了严重威胁。集雨面积50 km2以上的536条中小河流是山区地质灾害发生和人员死亡的主体，由市水文机构直接管理这些河流的预警预报工作是不现实的，这就暴露出水文部门机构体制不完善的问题。如果有区县水文管理机构的参与，灾害损失和人员伤亡将大幅度降低，应急抢险的实效性将得到直接的提升。

3.中小河流水文监测系统建设需要良好的体制保障

4.实行最严格水资源管理制度要求以行政区划为考核单位

根据国务院 《关于实行最严格水资源管理制度的意见》（国发〔2012〕3 号）、国务院办公厅《关于印发实行最严格水资源管理制度考核办法的通知》（国发〔2013〕2 号）确立了“三条红线”，建立了水资源管理责任和考核制度，明确将水资源开发、利用、节约和保护的主要指标纳入地方经济社会发展综合评价体系。县级水务局是国家实施最严格水资源管理制度的行政主体，水文管理机构作为县级水行政主管部门的二级局，承担着县级水文监测分析任务，为水资源管理“三条红线”控制以及水行政决策提供技术支撑。因此，实行水文分级管理体制改革是落实我国最严格水资源管理制度的体制保障。

5.区县经济社会发展离不开水文部门的直接参与

随着经济社会的发展和新时期治水思路的转变，特别是2011年中央1号文件关于水利改革发展的重大决策部署，推动了水利大发展，社会对水文的需求不断加大。现行水文管理体制与其承担的任务和发挥的作用不相适应，尤其是基层水文机构实行垂直领导，难以融入当地经济社会发展中，与当地经济社会发展需求相脱节，影响了基层水文部门更好地为当地经济社会发展服务。建立分级水文管理体制是促进水文融入地方经济社会发展的必然之路。

二、水文机构职能分工及实施效果

1.市、区县两级水文机构职能划分

（1）市级水文机构的主要职责

市级水文管理机构主要为市政府行政管理及其经济社会发展服务，主要承担流域面积1 000 km2以上河流和涉及跨区县的河流、地下水以及市管水功能区、取水口、入河排污口的水文、水资源监测，管理国家基本水文站，开展县城以上临河城市的洪旱预测预报，直接为市人民政府及其防汛抗旱指挥部办公室提供涉水突发公共水事件水文应急监测等各项技术服务。具体管辖27个水文站、122个水位站、829个雨量站、72个墒情站、3个水质分析实验室及省市界、区县界水资源监测考核水文站点。

（2）区县水文机构的主要职责

区县水文管理机构主要为区县人民政府行政管理及其经济社会发展服务，主要承担了流域面积1 000 km2以下河流的水文及水资源监测与调查评价工作；开展山洪灾害易发区的水情预警和区县及乡镇政府所在地的洪水预测预报；管理范围内的水功能区、城乡饮用水水源地、小（1）型及以下水利工程、重要取水口、入河排污口的水量和水质状况的动态监测与分析评价；编制该区县水文事业发展规划；负责区县许可的涉水工程和重要规划水文资料的使用审查；负责管辖范围内水文监测环境的保护、水文执法工作和专用水文站的日常管理；负责本辖区内除市管以上水文站网外的水文资料汇交工作，收集所在地大中型水库、水电站、航运枢纽等水利工程生产调度和蓄（泄）水调度资料。具体管辖176个水文站、266个水位站、3 305个雨量站和35个水质分析实验室和乡镇界水资源管理水文站。

2.实施效果

（1）明确了职能职责

1.2 埃德蒙顿衰弱量表（Edmonton Frail Scale）［9］英国老年医学会推荐作为择期老年手术患者衰弱评估，适用于非老年医学专业人员［10］ 量表包括认知、健康状况、功能依赖、社会支持、用药、营养、情绪、失禁和功能；总分17分。12～17分为严重衰弱，10～11分为中度衰弱，8～9分为轻度衰弱，6～-7分为明显脆弱，0～5分为健壮。Dasgupta［11］随访了125名70岁以上择期非心脏手术患者，Edmonton虚弱评估量表（EFS）≥7分患者与EFS≤3分患者比较，术后并发症增加近5倍（95%CI：1.55～16.25），出院机会减少40%（P＜0.02）。

设立区县一级水文管理机构，明确市、区县两级水文部门职能职责，是重庆基层水文立足市情、充分行使公共职能的切实需要，确保了区县水文机构行使职能职责有法可依。

（2）理顺了投资渠道

根据《重庆市水文条例》规定，明确将水文事业发展纳入本级国民经济和社会发展规划，所需经费纳入本级财政预算并实行预算单列，以此理顺了投入机制。

（3）增加了行业编制

全市38个区县和1个经济开发区均已由编委正式行文批准成立了专职的区县水文管理机构，并落实了人员编制263人，为区县水文专业队伍注入了新鲜血液，在很大程度上化解了基层水文人才资源短缺的难题，有效促进了各项水文工作的顺利开展。

三、体制改革的主要成效

1.真正实现了“大水文”发展模式，全面提高了水文服务水平

重庆水文稳步推进水文分级管理体制改革，确立了 “行业统筹管理、部门协调配合、市县共同管理”的“大水文”发展模式。一方面以防汛抗旱经费和水资源费投入为重点，建立了水文长效投入机制，加大对水文基础设施建设的投入力度；另一方面加强了部门协作，以法律条文明确要求市、区县发改、国土、建设、环保、交通、气象、测绘等有关部门在各自职责范围内依法配合做好有关水文工作，形成了统筹发展、分工协作、支撑有力的“大水文”发展局面。

2.建立完善了水文标准化体系，有力促进了行业规范化管理

为了加强全市水文行业标准化管理，出台了一系列地方水文技术标准：经国家质检总局备案，市质检局和水利局颁布了《重庆市水文监测站网布设技术导则》《重庆市水文技术装备标准》等6个地方标准；以重庆市水利局文件印发了《重庆市水文建设工程质量评定规程》等3个技术规范文件；拟将《重庆市水文监测项目验收规程》《重庆市水文监测项目建设质量评定规程》两个规范性文件升格为地方标准。重庆市水文行业技术标准体系已基本形成，有力促进全市水文行业建设的规范化、程序化、标准化管理。

3.切实提高了项目管理效能，推动了中小河流监测系统建设

（1）顺利取得行政划拨水文测站土地使用权

由各区县水文管理机构开展并已完成了2012—2013年中小河流水文监测系统建设项目新建站点及巡测基地的选址，全部取得国土、规划、环保等相关部门许可手续。

（2）创新项目法人管理模式

各区县水文管理机构作为项目法人，具体协调落实项目建设配套资金、运行维护经费、水文站建设用地等事宜，确保了系统建设项目高效运转。

（3）落实了项目建后管理政策保障

在实施方案批复中，明确要求公益一类性质建立水文测站，每站配备3～5名水文专业技术人员，运行维护费由区县财政在预算内统筹解决，为项目的建后管理提供了政策保障。目前，全市水文管理机构已全面完成了该系统3 305处雨量站、266处水位站和40个信息中心站的建设任务，建成后的项目在重庆市“7·22”“8·30”等暴雨洪灾抢险中发挥了显著效益。

4.高效开展水文应急监测，有力促进了区县水文机构参与地方突发水事件处置工作

2012年汛期，重庆市发生了12次较大暴雨洪水，其处置得益于各区县水文管理机构成立并发挥了重要作用。例如 7月 21—22日，荣昌县普降暴雨，该县启动重大暴雨洪灾（Ⅱ级）响应；8月 30日—9月2日，该县再次突降特大暴雨，盘龙、河包等13个镇街降雨量均超过250 mm，导致该县6个镇街受灾严重，当地防汛指挥决策部门在每次暴雨洪灾中根据县水文管理机构提供的水文信息和水文预警预报，提前安排，周密部署，连夜转移群众2万余人，保护了人民群众的生命财产安全，将暴雨洪水造成的损失降到最低且无任何人员伤亡，充分发挥了区县水文管理机构的重要作用。

四、建 议

1.建立乡镇水文站

依据水利部、中编办、财政部《关于进一步健全完善基层水利服务体系的指导意见》（水农〔2012〕254号），重庆市水利局、市编办、市人社局、市财政局《关于加强乡镇水利服务机构建设的意见》（渝水〔2012〕58号）要求，力争 2013年全面完成乡镇水利服务机构建设任务，按照公益一类事业单位争取区县编办批准设立水文测站，每个测站落实3～5个水文专业毕业生的人员编制，争取区县财政落实运行维护及办公经费。

2.建设区域巡测基地

根据重庆市发改委和水利局《关于中小河流水文监测系统武隆水文巡测基地和市水文应急演练基地项目实施方案的批复》（渝发改农〔2012〕1488 号），遵循“共建、共管、共用”的原则，将建成武隆、合川、永川、垫江、巫山等5个区域水文巡测基地，具体承担Ⅱ、Ⅲ级涉水事件的水文应急监测及巡测任务。

3.统一基层水文机构名称

重庆市将适时争取市编办发文统一各区县水文机构名称，更准确、更真实地反映水文局承担的职能职责，树立良好的水文形象。

4.加强人才队伍培训

由重庆市水利部门和人力资源部门联合每4年举办一届水文勘测业务技能竞赛，全面提高水文行业业务技术水平；开展水文应急监测（巡测）技术、水情预报和水质化验专题培训，争取用5～10年时间，全面提高全市水文行业职工的业务技术水平，以适应水文科技发展和经济社会进步的需求。