基层水利站所管理模式探讨：以无锡仙蠡桥水利枢纽管理所为例

潘 杰

（江苏省水利厅，210029，南京）

一、案例概况

1.工程简介

无锡仙蠡桥水利枢纽位于京杭运河与梁溪河的交汇处，分布于京杭运河的南北两侧，2003年5月开工，2006年6月建成投入运行，总投资2.88亿元，由南枢纽、北枢纽和连接南北枢纽的穿越运河地涵三部分组成。南枢纽有液压启闭机控制的净宽20 m的下卧式平面钢闸门2扇和穿越运河的地涵进水口（又称南涵首）2个构筑物。北枢纽分泵站和水闸，由单机流量为15 m3/s的5台泵组、液压启闭机控制的宽16 m下卧式钢闸门和穿越地涵出水口 （又称北涵首）三部分组成。仙蠡桥水利枢纽是整个城区防洪排涝体系八大枢纽之一，防洪按南枢纽100年一遇、北枢纽200年一遇的标准设计。

2.管理所主要职责

仙蠡桥水利枢纽管理所成立于2007年1月，是无锡市城市防洪工程管理处所属的公益型事业单位，其主要职责有：

①做好防洪排涝工作，确保无锡市市区运河东片136 km2范围内的工农业生产和人民群众的生命财产安全。

②充分发挥水利工程的综合效益，通过调水引流，改善城区河道水环境。

③维护城市水生态平衡，保证水体流动和质量，使周边能够有一个良好的水生态环境。

3.管理所人员结构

仙蠡桥水利枢纽管理所现有职工总数26人 （远少于水利部颁布定额54人标准），年龄结构较为合理：50岁以上职工2人，40岁以上职工4人，35岁以下职工13人，其中男性11名、女性15名；19人为在编正式职工，7人为政府购买服务人员。管理所人员综合素质较高，党团员11人及民主党派1人，具有大专以上学历21人，具备初级以上专业技术职称13人，其中高级职称1人，中级职称9人。

二、管理模式分析

1.设备保障上体现精细管理

日常维护保养是设备安全运行的根本保障。日常维护保养的目的在于及早发现问题，及早解决问题，保证关键时刻能拉得出、打得响。该所精细管理制度明晰。所里每月月初制定详细的设备维护保养计划，明确保养责任人、保养时间和保养内容；维修养护资料严格按照《江苏省水利工程管理考核办法》的要求，做到及时保养，及时填写，为达标创建做好基础准备；在技术层面上随着智能化操作越来越先进，该所要求职工不仅会操作，而且要了解系统结构原理，并通过平时的维护保养逐渐达到技术、智能、操作三位一体。

2.御洪排涝上体现严责管理

京杭运河是无锡市及苏南地区的一条主要泄洪通道。近年无锡段运河高水位出现概率明显增多，水位上涨迅猛，并且长时间居高不下，主汛期表现出“来猛去滞”的特点。仙蠡桥南枢纽、张巷浜橡胶坝原设计为调水景观工程，现已成为运西片梁溪河地区抗御洪水的东大门。该所落实责任到人，严格做到汛期防范准备到位，闸站运行正常率到位，所有人员在岗到位，明确要求一切服从防汛要求。

3.生态调配上体现服务管理

水质型缺水已成为制约无锡市经济社会可持续发展的重要因素，调水引流改善城区水环境成为管理所的一项常态工作。该所把以水为媒、服务社会作为水利与社会联系的纽带加以管理。在非汛期，河网水位低，河道水体流动性、纳污能力、自净能力均降低，水质易恶化，采用三班交叉轮流职守的管理办法，做到调水常态化、运行正常化、责任制度化，使调水引流成为改善城市环境的一项重要措施。

4.强化素质上体现能力管理

为了应对繁重的防洪、排涝、城市调水及水位控制任务，管理所积极应对不可预见的突发情况，实行24小时值班制度。

面对人手少、任务重的困难局面，该所开展多渠道、多形式的教育培训，通过专业技能培训，全所职工均取得电工证及高压运维操作证，不但实现了全员持证上岗，而且有效保证每个职工均能胜任多个不同的操作岗位，这些举措在一定程度上缓解了运行人员严重不足的困境。

5.思想工作上体现人文管理

管理所始终坚持加强思想工作，充分发挥党员先锋模范作用。上级主管部门、管理所领导经常深入班组与职工交心座谈，并鼓励职工撰写论文。近两年，该所已发表论文10余篇。

三、存在的问题及分析

1.维修养护经费严重不足

无锡城防工程管理处 （以下简称城防处）各大枢纽工程于2009年6月全部移交接收到位，但运行管理经费严重不足。城防处所辖五大枢纽工程固定资产超10亿元，而每年投入的设备维修养护经费不足0.5%，匮乏的养护经费与巨大的工程投资极不相称。

根据测算，城防处每年日常维修养护及检修经费至少需要795万元。而实际每年下达的维修养护费不到500万元，缺口非常大。2010年、2011年、2012缺口年分别为278万元、478万元、478万余元。维修养护经费连年不足，工程设施损毁和机电设备缺陷隐患年年得不到及时处理，维修养护经费缺口越来越大。2013年，全处维修养护项目所需经费达1 400多万元，但财政安排投资计划不足40%。

2.工程设施安全隐患较多

面对工程设施上存在的诸多问题，处、所两级千方百计筹措资金，但收效甚微。自2011年起，所属大型机电设备陆续进入大修阶段。受经费限制，仙蠡桥水利枢纽的主机组设备、闸门启闭机设备、泵站辅机设备、电气设备以及自动化系统无法正常开展大修工作。现有的维修养护经费仅限于日常维护，对故障缺陷作简单处理，维持设备的基本正常运行，部分设备处于临界工作状态，有的设备甚至带病工作，存在一定的安全隐患。

3.运行管理人员缺口较大

根据水利部财政部“水办〔2004〕307号”《关于印发水利工程管理单位定岗标准(试点)的通知》，无锡市城市防洪工程管理机构加上所属各所运行人员将超过470人，而现有在编正式职工仅101人，加上政府购买服务人员73人（其中公勤人员20人），实际参与运行管理的人员仅154人，不足定额的1/3。虽然职工默默奉献，加班加点，任劳任怨，但防汛紧张时期，疲劳操作的人为安全隐患不容忽视。

4.职工基本素质参差不齐

现有运行管理人员基本通过三种途径到岗到位。一是原北塘联圩管理所以及从太湖闸管处调入的运行管理人员组成城防处的班底，这部分人员有一定的水利工程运行管理经验，但缺乏现代化大型泵站运行管理经验；二是近几年从社会招聘的大学生和技术工人，这部分人员学历层次相对较高，但多数人员专业不对口，没有水利工程运行管理经验，仅经过短期培训就上岗，只能做到设备的运行与值守；三是通过政府购买服务招聘的合同工，这部分人员既没有大中型泵站运行管理经验，学历层次又偏低，目前尚无法形成一批懂技术会管理的专业技术队伍，更缺乏精通设备维修养护的专业技术人员，特别是缺乏懂液压或者自动化方面的专业人才。

5.管理设施相对不足

与国家级工程管理单位创建要求仍有差距，不能满足正常办公和值班需要，资料室、职工活动中心、食堂等配套设施尚未到位。突出表现为处一级单位至今才落实办公地点，所一级的共享共建资料室、活动室等更是无从谈起。

6.工资福利政策渠道不畅

随着事业单位改革的不断深入，改革过程中存在的工资、福利问题也逐渐暴露。作为全额拨款事业单位的基层水利管理所，人员少，加班多，包括汛期的正常补贴均处于“真空”状态，但却没有相应配套的工资政策福利。

四、新模式建立及建议

1.加强制度建设，改变“重建轻管”观念

水利工程是基础性的保障工程，体现的是社会效益，而管理所是基础工程的根基，体现管理中的效益细胞，是“管理也是生产力”的最实在体现。因此，只有加强基层一线的管理，才能有效保证水利工程发挥最大效益。

但是，无论是在行业内部，还是在社会认知度上，“重建轻管”的习惯性思维形态、粗放型的管理模式未从根本上扭转,具体到基层站所，就更为凸显，制约了水利事业的发展。

改变目前这种状况，要抓住国家出台制度政策的机遇，采取局、处、所三级联动的方式，制定内部管理和外部申请的办法。内部建立健全切实有效的制度，坚持建管并重,从水利持续发展角度出发，逐项强化和落实责任，提出管理工作实施的具体措施，并将具体责任层层分解，落实到每个环节。外部积极推行新建工程“先组建管理机构，落实管理人员和管理经费，再接收管理工程”的做法，从根本上解决“重建轻管”问题。对已经建成的水利工程，通过国家针对水利工程管理出台的政策和制度，与上级政府和财政部门进行联合调查、宣传、政策研究，推动维修养护经费的落实，从制度上保证管理经费的落实到位，从而实现水利事业的健康、稳步和可持续发展。

2.有序实施计划，改变人少事多状态

随着经济建设的快速发展，人民群众对防洪保安、保护水生态、改善水环境的需求日益增长，对水利工作的成效有了更高的期望值，水利行业的任务已从单一的防汛抗旱转向多方位的社会保障功能。工程管理单位的运行管理任务也随之与日俱增，管理单位的人手愈发捉襟见肘，人员综合素质能力也难以与时俱进。针对基层单位职工数量与能力的 “双重缺失”，应建立有序的人才引进计划和培养计划，优化人才结构，逐步改变水利工程管理单位人少事多、能力不足的状态。

3.加强立体培训，提高职工综合素质

如果没有一大批埋头于基层一线并掌握现代化管理技术的高素质管理人才，实现工程管理现代化就是句空话。因此,在引进高素质人才的同时,必须加强对现有管理人员的继续教育，加大管理技术培训力度，实施走出去、引进来战略。而“立体培训”，则是提高基层站所管理水平的最好途径。立体培训具体措施有：由直属上级管理单位进行短期集中培训，可针对管理过程中存在的不足和问题进行培训；由管理所组织以岗带训的轮班学习，通过检修、保养、轮值等直接性、实践性的操作，进行短期的学习；目标性培训，针对技术操作必须有各种技能的上岗证、资格证的要求，可利用社会及高校的平台，选送能力较强的职工参加培训，从而提高基层一线职工的技术能力；理论性培训，通过开办创新管理、写作技巧、文化理论等讲座及动笔写作培训，结合自身工作实际，提高理论认知，使管理人员的思想观念、管理水平全面适应工程管理现代化的需要。

4.通过多层设计，积极争取行业性工资补贴

水利是经济社会基础保障性行业，水利工程管理单位为纯公益性事业单位，没有经营创收渠道，运行管理经费只能通过同级财政予以保障。实施绩效工资后，原来的行业性补贴均被取消。而一些防汛工程又都是近几年新建的，管理单位接收了工程却不扩编，人员缺口日益扩大，导致加班加点成常态、加班加点无报酬。这显然有失公平，也不合理。应通过多层设计，积极争取行业性工资补贴。

（1）基层务实设计

根据一线管理所汛期值守、一线运行实际操作等情况，以详实的工作记录作为实际运行依据，以行业所形成的制度和要求为理论依据，形成基层一线闸所的设计报告和请示制度，向上一级主管部门提出制度申请和理由。要形成行业性基层管理所的制度要求可能会遭遇各种阻碍和困难，但应坚持不懈地上报、反映情况。

（2）行业特色设计

作为地方水利行业的主管部门，对一线所反映的情况和基层务实的设计方案、建议，要给予高度重视，要赴基层站所调查研究，由点到面，找出基层一线所存在的共性问题，拿出具体的解决方案、政策建议报上级地方政府。

（3）政府顶层设计

顶层设计是指地方政府和财政部门在水利行业双层设计方案政策请示的基础上，认真研讨、创新富有地方特色、加强水利现代化投入的体制和机制,真正向一线的基层站所实施政策倾斜，把“政府过紧日子，人民过好日子”落实在为一线基层办实事上。

5.进行处、所共建，构架文化活动基地场所

目前，基层水利站所基础设施水平还很低，闸站所没有固定的文化活动场所，只有一间会议室。应利用“三解三促”活动，对全省的水利基层站所文化活动场所进行一次排查摸底，围绕存在的问题拿出切实可行的工作方案。处、所要加强基层文化活动设施建设、维护，为职工提供功能完善、设施齐备的文化活动场地，为水利文化建设打下坚实的基础。

6.宣传水利文化，拓宽社会认知功能

水管单位最大的特点和优势就在于拥有丰富的水土资源及与其紧密相关的水利风景资源。将水管单位建设与水利风景区建设与管理结合起来，以水利文化为载体，统筹规划，合理利用这些水利资源，通过水利文化建设拓宽社会认知度，也是闸、站、所提高水利地位的途径。这不仅有利于水利资源的有效保护，还可以直接推动水管单位改革。

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