论当前农村基层党建亟待破解的五大难题*
——基于豫鄂川渝湘赣等六省市的实地调查与思考

陈自强

(贵州民族大学管理学院 贵州 贵阳 550025)

十六大以来，各级地方党委对基层党建工作进行了各种尝试和创新。为了解党的基层领导体制现状和问题，分析和把握其面临的新形势、新问题，深刻分析其原因，探讨如何进一步加强和创新农村基层领导体制，巩固党在农村的执政基础，华中师范大学中国农村问题研究中心组织五个调研组，分赴河南、重庆、四川、江西、湖南和湖北六省市实地调研，以深度访谈、集体座谈、比较研究、个案调查为方法和手段，召开县、乡、村三级座谈会，走访基层党建典型村庄，掌握了大量丰富的第一手资料。

目前，学界对农村基层党建研究侧重于两个方面探讨。一是从农村基层党建自身去研究，认为问题存在于党建模式、［1］组织要素与机制;［2］二是从宏观统筹城乡发展去讨论，认为问题在于未构建统筹城乡的党建新格局。［3］此外，也有从微观角度探讨地域性党建问题的。［4］这些研究具有较强借鉴意义，但是，笔者基于实地调查资料认为，当前党的建设既面临时代变迁所带来的新挑战，也存在内部组织关系和运作方式的新问题，应当从更为宏观角度去探讨和把握。认识和厘清这些新情况就显得十分必要，归纳起来，主要有五个方面的难题亟待认识和破解。

一、“供给”与“需求”的矛盾

(一) 国家供给与基层组织需求间矛盾。农村基层党组织承担着贯彻国家统治意志和提供公共物品与服务的重任。国家供给主要体现在对农村基层党组织的经费保障和人员提供上，而农村基层党组织的需求则主要体现在政治待遇、经济利益和社会福利等方面。一方面，国家对农村基层党组织的经费和人员工资供给上较为匮乏，而政治待遇、社会福利供给上则更为稀少;另一方面，农村基层党组织，不仅要求提高干部工资补贴待遇水平，更多的是希望有政治前途，也希望有退休之后的保障。这二者之间就存在着较大的分歧与矛盾。虽然，这些年基层党组织的干部待遇有所提高，但整体水平仍然较低，更为严重的是农村基层公共财政资金紧张，影响到了其基本运转和职能发挥，陷于“为民办事无能力，领导班子缺乏凝聚力，群众缺乏向心力”的境地，基层党组织功能有所弱化。例如，在河南C 市，其下的村级党组织经费，按照财政转移支付的规定，每个村的经费为30000 元，这包括干部误工补贴、办公经费、五保户供养等三块，而每村办公经费不足5000 元，除去党报党刊的征订费用，真正用于办公的经费所剩无几。现将村级干部补贴标准提高后，这笔转移支付资金更是吃紧，街道办事处每年不得不给每村增加10000 元经费，否则连基本运转都困难。但是，国家供给并未考虑到这些变化因素，致使这二者矛盾较为显著。

( 二) 国家供给与农民需求间矛盾。当前，农村基层社会的利益分化和社会变革加剧，广大农民的需求也从单一化的温饱需求到更加多样化的生活需求和发展需求。国家对农村基层社会提供的公共产品除了教育、医疗、社会保障等之外，还有涉及农业生产、农民生活的各项惠农政策。但是，国家供给的低层次、简单化与农民需求的高层次、复杂化构成了一对突出的矛盾。在村庄公共基础设施和社会公共服务条件方面，国家供给的公共产品较为匮乏，在其供给的质和量上均处于较低水平和层次。但与此同时，农民自身的各方面需求都随着社会的发展和自身利益意识的觉醒在快速增长，这就与国家供给形成对比。

(三) 基层组织供给与农民需求间矛盾。在供需关系上，基层党组织提供的公共产品与服务普遍存在与农民的需求不相吻合，出现供需错位的现象。通过调研了解到，农民往往对与生产、生活相关的公共产品需求强烈，如外出打工信息、种植技术、养殖知识、农田水利建设、安全饮水、社会治安、乡村道路硬化等，而对诸如党员风采、党员教育、党员示范岗评比、荣誉家庭称号、党员承诺等政绩型公共产品供给则不太感兴趣，因而就出现关于农民生产、生活、发展的公共产品供给短缺与基层党组织政绩导向的公共产品供给过剩共存的矛盾，且二者之间还有矛盾加剧的趋势。

二、“成本”与“收益”的矛盾

( 一) 投入多，收益少。农村基层党建中，基层党组织不惜花费巨大成本来进行典型推广，然而，各地实际意义和真实效果却不一样。党建投入的人力、物力、财力就与收益往往是投入多、产出少。例如，各地都有不少“一刀切”式的典型推广。从调研的情况来看，“一刀切”地不顾各地差异来推广好的经验和做法却使其效果大打折扣。一方面，“一刀切”方式多产生“橘过淮则为枳”现象，如河南的“四议两公开”做法，在整个河南乃至全国推开，但是，实施得较好的地方则是集体经济较为发达，村庄外出打工人口较少，居住较为集中的地区，而在无村集体资产或集体企业，且人口流动频繁，居住分散的地区，则实施效果并不理想;另一方面是“一刀切”方式多出现形式主义做法和铺张浪费事件。这种情况往往是不少地区不论是否具备条件都跟风式的大上、快上，必然导致出现应付检查的样板工程和有名无实的形象工程。“一刀切”地不顾实际情况的推广典型，出现“热热闹闹两三天，冷冷清清两三年”，致使浪费和损失严重。

( 二) 经济成本高，政治收益低。基层党组织在进行基层党建活动中，为出典型和创造政绩，只算政治账而不算经济账的情况也是时有发生的。特别是，党建活动无经费预算，就使得基层党建支出无法纳入规范渠道加以监管，也会导致诸多乱象。例如，被调查的几省均在建设类似党员群众服务中心项目，打造一站式服务，通过“结对共建”部门帮扶、安排财政专项资金等途径，多方筹措建设资金，以在建、改造、扩建项目等多种方式，努力实现“全覆盖”。例如，湖北Z 县在一年时间内，就新建党员群众服务中心45 个、扩建16 个、改造125 个。这种项目对地方财政是一个不小的压力，新一轮地方财政赤字将不可避免，且实际调研情况显示，不少的党员群众服务中心只有稀少的办事人员，办公设备久无人用，形象意义大于实际作用。

( 三) 隐性成本高，显性收益低。基层党建中，党建资金和设施建设是看得见的投入，而对党员干部和群众所投入的精力和时间却往往忽略不计，但实际上这部分隐性成本却投入惊人。党组织的政策和措施要进村入户，离不开基层党员干部的辛苦工作，由此需要占据和花费其大量的时间和精力，但是其得到的务工补贴缺较少。因而，稀少的党组织基层运作经费来维持组织运转，是与这些基层党员干部的隐性投入所分不开的。例如，调查中，有一村支书谈到，平均一个月有20 天左右都在忙着村里的事务，镇里的各个部门会议均需参加，往返于村镇间开会的次数达到8－12 次，多数时候无暇顾及家里的农活生产。在此情况下，进行成本—收益核算时，需注意到这部分的隐性投入成本，才能正确地认识基层党建的组织效能如何。

三、“全能”与“核心”的矛盾

( 一) 全能思维与核心理念不协调。一方面，有以党建代替社会管理的思想。有地方党组织认为，通过党建就能解决所有目前基层出现的问题，党建能代替社会管理，或者通过党建来强化对社会的管理。这种理解将党建混同于社会管理，没有认识到党建与社会管理遵循不同的运作逻辑，即权力逻辑与自治逻辑的不同。其片面地认为通过各种权力运作，通过加强基层党组织的权力，就能实现社会管理。实际上，却可能重新回到党组织的权力高度集中，掌控和分配各种资源要素，对社会事务大包大揽。这将扼杀社会自我管理和自我发展的空间，也使政党会干涉到市场、社会机制的独立运行，政党疲于应对事无巨细的社会事务，最终可能会使社会丧失独立发展的生机和活力。另一方面，有将党建归因于“维稳”的思想。有的地方狭隘地将基层党建的出发点和落脚点置于“维稳”工作之上，党建工作服务和服从于“维稳”工作，这不仅扭曲了基层党建的真实目的，也使基层党组织承担起了不必要的安全重任。例如，河南C 市按照“属地管理、分级负责”和“谁主管、谁负责”的原则，要求农村基层党组织从源头上做到“小事不出组，大事不出村，疑难纠纷不出乡”，村(社区)每周须进行一次矛盾纠纷排查，这就使基层党组织为此花费巨大，刚性化的要求无形中挤占了其他工作的开展。

(二) 全能结构与核心定位不匹配。这表现为现有组织结构难以适应当前社会形势的发展，也表现为组织结构难以控制其不断扩张。一方面，全能结构难以适应当前社会矛盾突出阶段。当代中国巨大的社会变革对党组织结构提出新的要求，现实条件促使其调整和转向。然而，全能组织结构与这种要求悖反，暴露出“行政方法不管用、经济方法无力用、法律方法不会用、思想教育不管用”。例如，在统筹城乡新形势下，“两新”组织快速发展，农村基层党组织的设置方式和结构关系，就难以适应这种发展，难以驾驭市场经济发展和社会组织兴起带来的复杂局面。另一方面，则为组织结构膨胀和权力扩张。全能组织结构如不能适应核心定位的要求，则会陷于权力、组织、机构和人员的不断膨胀，这会促使党组织触角越伸越长，不断恶性循环。例如，湖北省J 县的“村+产业协会”、“村+示范基地”、“村企共建”模式，在经济组织中建立党组织基本实现了党的管理。在潘家湾、高铁岭、渡普等地建立了蔬菜、桃李、水产种养殖、营销协会党支部，建立各类新型党组织82 个;在外出流动党员集中地建立流动党组织5 个，力图将党组织扩大到各部门。真正意义的核心领导，要以经济建设为主战场、以社会建设为载体、以社会服务为目标、以惠农政策为主渠道，要把党建融入经济发展、社会管理、社会建设中去，而不是凌驾或剥离这些领域。

(三) 全能运作与核心方向不适应。许多地方并未根本性地清晰把握党的核心领导地位。这主要表现为基层党组织不仅要抓自身建设，也要推动村庄经济发展，还要顾及社会事务发展。例如，重庆、河南、湖南、湖北等省市都提出“把党员培养成致富能手，把致富能手培养成党员，把党员致富能手培养成村干部，把致富能手村干部培养成村支书、主任”，这就对基层组织提出了多功能要求。这就使得村级党组织集政治、经济、社会职能于一身，不仅易出现“两委扯皮”，也易出现“代民做主”。其实质是“五个不分”，即党政不分、政事不分、政社不分、政企不分和政资不分。因此，基层党组织就很难将村(社区)的党组织职能做进一步的细化和明确化，难以将高度集中的经济和社会管理职能在自治组织和经济组织间进行合理配置，难以把工作重点放在强化思想政治引导、服务党员群众和发挥党员干部先锋模范作用上，难以把社团组织力量整合和聚集到基层党组织周围，发挥其依法维权、宣传引导、志愿服务等公共服务活动上，也就难以把领导核心地位确立为“统揽全局、协调各方”，或定位为“把方向、议大事、聚民心”上。

四、“管制”与“自治”的矛盾

在处理政党与社会的关系上，农村基层党组织面临着究竟是依靠自身力量来管制，还是依靠社会力量来自治的选择困境。时代在发展，实践也在发展，因此基层党建工作的领导方式也应该随着现实条件的改变而发展，但是调查的实际情况却反映出二者在农村基层社会中具有较强的张力。

(一) 管制多于自治。管制是农村基层党组织处理社会公共事务的传统方式。其特点是，重说教、轻引导，重约束、轻权利，重管理、轻服务，重形式、轻内容，重传达、轻落实等，工作方法单一，工作方式呆板。然而，随着市场经济和多元社会的日益显现，管制方式遭遇到自治方式的挑战，其越发显得过时而无力，基层党组织面临“老办法不管用，新办法不会用;硬办法不敢用，软办法不顶用”的窘境。面对困境，基层党组织开始改变与社会的关系，管制与自治两种方式并举。调研情况显示，基层党组织采用管制方式要多于自治方式。经济发展和利益分化的现实，使得基层党组织必须面对独立于国家、政党之外的市场、社会领域，其既无法实现对农村基层所有资源的掌控，也无法将政党－政治运作的权力逻辑取代市场运行的价值规律和社会运作的自治逻辑。同时，社会发展水平的提高，民众的公共服务和公共福利需求也随之增多，也会促使政党、政治系统必须调整其与社会的关系，寻求政党组织与社会要素的良性互动，这就为自治方式的发展提供了条件。

( 二) 管制凌驾于自治。调查表明，多数地方党组织在处理与社会关系上，管制方式常常凌驾于自治方式之上。也就是说，管制是优先选择的方式，为加强党的基层建设，不惜牺牲或压缩社会自治的空间。这种情况主要表现在，重基层党建轻村民自治，基层党建与村民自治间出现“越位”。由于村两委边界不明、职责不清，基层党组织与村民自治缺乏必要的衔接与互动机制，致使在村两委关系上有村委会被“行政化”倾向，基层党组织优先分配和占有村级各项资源，农村基层权力运行中，村党组织的政治领导权高于村民自治权，党组织的管制方式要优先于村民自治方式。例如，河南C 市在加强村级班子建设上，认为“农村富不富关键在支部，农村发展快不快，全靠干部带”，针对班子软弱涣散问题，采取的办法是以帮扶工作队和村党支部第一书记形式，抓思想整顿、抓班子配备、抓教育管理，选优配强班子成员，3 个村通过选举健全了班子，16 个村“两委”班子得到加强，这说明其基层党建中管制方式高于自治方式。

(三) 管制代替自治。现有基层党组织的许多做法中，有相当部分是以管制来代替自制的做法。根据调研情况，除四川A 市外，其他多数地方的基层党建做法，都是从党组织内部发掘资源，通过提高组织效率和执行力来保障对社会有效管制。这些做法，以管制代替了自治，没有利用社会组织和社会力量的优势，没有发挥其在社会自我运行中的“发展的加速器”和“稳定的减震器”作用，也没有通过社会组织来降低管理成本。相反这些管制做法，使得基层党组织仍然难以摆脱全能型政党的束缚，难以集中精力把握方向和提升服务，也有碍基层党建实现契约式管理，不利于实现“服务外包、费随事转”，和引导和强化社会自我有序、规范、健康发展。特别是，许多地方推行的“一肩挑”的方式，不仅使得党政不分、以党代政的情况发生，更使得基层党组织用管制手段代替了自治手段，不利于以村民自治为主要形式的基层民主的培育和发展。例如，据河南S市的资料显示，其积极提高“一肩挑”和村两委交叉任职比例，“一肩挑”的比例达到55%以上，两委成员交叉任职比例达到80%以上，双强型人才达到70%以上。

五、“要求”与“实施”的矛盾

( 一) 要求多，实施少。在上下级关系上，基层党组织与上级党组织关系格局是“上面千条线下面一根针”，因此，就存在上级要求多、活动多，可下面基层实施的人少的矛盾。这集中表现，无论什么工作，也无论多少工作，到了基层党组织那里，真正来贯彻和落实的就是那么几个人，例如村支书就被形容为“上管天文地理，下管鸡毛蒜皮;左管生儿育女，右管油盐柴米”。因而，这就使得基层少数几个人难以有足够的精力、时间和能力来保证如此多的部门、如此多的事务、如此多的活动的完成。这就使得基层组织活动易陷于“制定的多，落实的少;汇报的多，做到的少;墙上的多，地上的少”的状况，也易于流于形式主义和弄虚作假。

( 二) 要求高，实施低。上级党组织往往要求下级执行政令提出较高要求，可是，真正实施情况却是比较低的。一方面，农村基层党组织党员主体和结构的变化难以保证这些任务的高标准落实。农村基层党员结构老龄化难以保证政策执行水平高。例如，河南M 县张大池村共有党员20 人，60 岁以上的党员就有9 人，约占全体党员的一半，36－45 岁党员3 人，没有35 岁以下的年轻党员。另一方面，“一票否决”也难以保证政策高标准落实。上级组织为确保政策和措施的贯彻落实，动辄就以“一票否决”加以强调，使得农村基层党员干部面临巨大压力，“少作为”或“不作为”成为较佳选择，会造成“不积极不主动，支支动动，拨拨转转，只求过得去，不求过得硬”。

( 三) 要求实，实施虚。上级党组织在下达任务或指令时，往往要求保障实施和落实，可是基层党组织却因各种原因使得流于形式主义，务虚成分要大于务实的成分。一方面，这固然与基层干部思想观念的变化，更加看重现实利益需求有关，如“理想是空的、政治是虚的，只有挣钱才是最实际的”;另一方面，则是与基层干部事多内容杂，且基层党员干部均是兼职有关，这使得在面临多重任务时，选择“谈起来重要，忙起来忘掉”的避实就虚策略。同时，基层干部尴尬的角色身份，如有干部自嘲为“上面打领带，下面穿草鞋;外面穿西装，里面穿背心;戴的是紧箍咒，穿的是尖尖鞋”，也使得其在落实上级党组织的政策和措施时，难以保证其真正落实，而只能应付了事，虚而不实。

［1］严宏. 中国共产党基层党建模式转型与重构［J］. 河南师范大学学报( 哲学社会科学版) ，2011，(1) .

［2］毕孟琴. 农村基层党建存在的问题及对策［J］.人民论坛，2010，(32) ; 张黎. 新形势下农村基层党建问题探讨［J］.中国乡村建设，2009，(4) .

［3］田芝健.固本强基：构建城乡统筹的基层党建新格局［J］. 苏州大学学报( 哲学社会科学版) ，2010，(2) ; 霍甫安. 统筹城乡基层党建工作探讨［J］.中共山西省委党校学报，2011，(2) .

［4］郭远东.加强基层党建，夯实执政基础——黄石市加强基层党组织的调查与思考［J］. 人民论坛，2005，(2) ;唐萍.青海藏区基层党建工作的调查与思考［J］. 青海社会科学，2010，(5) ; 重庆市统筹城乡基层党的建设调查研究课题组. 构建城乡统筹基层党建新格局的探索与思考［J］. 理论前沿，2009，(6) .