浅析案管应强化对案件实体质量之监管——以北京市人民检察院第二分院案管实践为视角

文◎张祥塍 赵春凤

浅析案管应强化对案件实体质量之监管
——以北京市人民检察院第二分院案管实践为视角

文◎张祥塍*赵春凤**

*北京市人民检察院第二分院案件管理办公室副主任［100078］

**北京市人民检察院第二分院，法学博士［100078］

为进一步提升检察机关执法公信力，强化内部监督，提高案件管理规范化水平，推动检察业务工作科学发展，根据最高人民检察院关于加强案件管理工作的部署，全国各地检察院先后根据自身情况，探索案件监督管理新模式。案件流程质量管理和实体质量管理都是案件管理的重要内容。最新的《人民检察院刑事诉讼规则》也明确规定了人民检察院案件管理部门办案质量等进行管理、监督、预警的职责。2010年北京市人民检察院第二分院开始开展案管工作，并在案件实体质量管理方面形成自己特色。

一、案管监管案件实体质量之必要性

（一）原有案件质量管理体系存在弊端

检察机关原有的案件质量管理体系主要有：一是检委会。检委会是检察业务决策机构，检委会组成人员的业务能力以及民主集中制的组织原则可以保证审议案件的质量。检委会控制案件质量的范围是由办案部门提起审议的重大、疑难、复杂案件及按法定程序和规定由检委会决定的案件，因此监督案件范围有限，且基本是以被动方式开展工作。二是案件质量考评体系。北京案件质量考评体系对全市检察机关每年办结的案件进行事后考核，考核结果分为ABCD四类。该考评体系分为系统自动考核、承办人自评考核、部门考核、本院考核、市院考核、市院检委会考核几个阶段，目前本院考核工作由案管完成。该体系的主要缺点是仅能对案件进行事后评价，不能对案件办理过程进行事中的监督控制，考评案件的范围也有一定的局限。三是不同业务部门的内部监督制约。例如检察机关办理的自侦案件，案件线索来源由控申部门管理，案件的侦查、批捕、公诉由三个部门负责，这本身就是对案件质量的内部监督制约，但这种监督制约机制存在盲区，只有进入后一个环节的案件，才能由下一个部门把关，对于未能进入下一个环节的案件则存在监督盲点，而且这种把关更多针对前一个环节的实体问题而非程序问题。四是人民监督员制度。人民监督员制度是检察机关主动创新的外部监督工作机制，通过人民监督员对检察院查办职务犯罪案件出现犯罪嫌疑人不服逮捕决定、拟撤销案件、拟不起诉的情况实施监督。人民监督员制度的缺点是监督案件范围有限，仅限于自侦案件的几种情形，人民监督员的意见是否采纳由检察机关决定。五是办案部门负责人、主管检察长层级审批案件工作机制。对于承办人办理的案件涉及的重要程序问题和实体处理，要经过办案部门负责人、主管检察长层层审批，这本身也是检察机关办理案件的内部监督工作机制。

检察机关原有的案件质量管理体系存在种种不足之处，或体现为案件管理范围小，或体现为案件管理内容窄，或体现管理程序的被动性、随机性和滞后性，或体现为案件管理主体与案件办理主体的同一性从而发生自我管理、自我监督的弊端。从另外一个角度而言，诉讼监督工作应贯穿于整个诉讼过程中，公安、法院执法办案过程法律规定由检察机关进行监督，而检察机关自身的侦查、批捕、公诉环节也都是诉讼的一个过程，对这些环节也都需要监督，而在这些环节结束流转的案件，如自侦部门初查结案（不立案）、立案后撤案、公诉撤案、侦查监督处不批捕、民行处不支持基层院抗诉等案件，对于没有经过检委会决定程序而由部门和主管检察长作出最终决定的，仅由办案部门进行自我监督和管理，显然存在较大弊端。案管作为检察机关独立于办案部门的机构，对案件监督、管理的职能定位决定由其对以上这些案件实体质量和程序质量进行全面监管是适当的，也是非常必要的。

（二）强化案件实体质量之监管是案管职能应有之意

党的十七届四中全会指出要健全权力运行制约和监督机制，“十二五”时期检察工作发展规划纲要指出要强化法律监督，强化自身监督，要建立适应检察工作特点的执法管理机制和内部监督制约体系。案件管理机制改革正是检察机关加强自身监督、促进执法规范化、增强执法公信力而采取的重要措施。执法办案是检察机关首要的和最基本的职能，案件质量是检察工作的生命线，是公正廉洁执法的直接反映，是检察机关执法公信力的载体，只有保证检察机关的办案质量，才能切实提高检察机关的执法公信力。检察权的核心价值追求是公平和效率，而能不能做到关键在于办案质量能否得到保障，而保障办案质量有赖于一套行之有效的监督管理机制。案件质量的含义内涵丰富，不仅指实体质量，包括定罪和量刑等方面，也指程序质量，包括效率和程序规范等内容。长期以来，检察机关内部案件监督管理工作一直是检察业务工作的薄弱环节，特别是对案件实体质量监督管理。虽然近些年来，各级检察机关对案件质量管理提出了许多原则性要求，也相继进行了一些改革探索。但总体而言，案件质量管理工作宏观规定的多，程序性管理的多，事后考核总结的多，突击性检查进行的多，事务性工作涉及的多，而对案件实体质量管理的少，具体案件涉及的少，事前事中监督的少，案件监督管理长效机制少，具体办案环节管理的少。检察机关作为国家法律监督机关必须加强自身建设，确保检察权依法正确行使，保证办案质量和效率。案件管理机制改革是检察机关完善内部监督机制的重要措施，实现对案件实体质量和程序质量的全面管理是案管职能应有之意。

二、案管对案件实体质量监管应坚持的原则

案管要从程序和实体两个方面实现对案件的全面管理，其必须要解决好案件办理和案件管理之间的关系，处理好案管部门与办案部门之间的关系，因此，案管对案件质量进行全面管理必须坚持以下原则：

（一）协调原则

案管对案件质量管理工作目标和任务的设定要与现行办案模式相协调，是在不根本改变现有办案模式并充分发挥其优势的前提下，嵌入案管质量管理环节，对办案过程中存在的质量风险点进行监督管理。因此案管对案件质量管理的具体工作流程必须与现有办案流程相衔接和配套，如要与主管检察长审批案件制度、检委会讨论案件制度、专家咨询委员会制度、人民监督员制度相协调配合，做到工作不重复，程序不矛盾，做到帮忙而不添乱。

（二）补充原则

案管对案件质量管理工作目标和任务的设定要遵循补充原则，是对原有内部监督机制工作盲区的拾漏补遗，而不是重复劳动，坚持补充原则也是为了将有限的人力集中到确实需要加强案件质量监督的风险控制点上。因此，对于经检委会讨论决定的案件，不需再设置风险点进行管理；对于经过不同办案部门层层把关起诉到法院，经过法院外部监督并得到法院判决认可的案件，不设置实体风险点进行管理。

（三）发展原则

案管机构是新设立的内部机构，其对案件质量管理的具体工作内容和程序需要在发展中不断的总结完善。现阶段的工作属于初期摸索阶段，因此所设置的案件质量监管点需要在实践中不断总结完善。首先，在工作的量上，案件监管点的数量可以增加。我们可以待案管工作机制比较成熟以后，增加案件质量监管点，以更全面、更系统的控制案件质量；其次，可以创新案管工作方式，将案管内部监督作用进一步发展和延伸，对在办案工作中遇到的重大问题、共性问题以及机制性问题，发挥对外法律监督作用，提升检察机关法律监督能力。

（四）监管而非办理原则

案管机构是检察机关内部不同于办案部门的专司案件管理的专门机构，在检察长和检委会统一领导下开展案件管理工作，是辅助检察长和检委会监督管理全院案件的具体部门，其只有案件管理权，而没有案件办理权，对案件实体处理只有建议权，没有决策权。在案件质量管理过程中，如果案管对案件实体问题的处理意见与办案部门不同，可以将有关问题提交检察长或经检察长批准提请检委会讨论决定。

三、案管对案件实体质量监管之方式

（一）风险案件之个案管理

1.管理范围。案管机构对风险案件之个案管理，包括对没有经过检委会决定程序而由部门和主管检察长做出最终决定从而结束诉讼程序的案件进行事中、事后审查，如自侦初查不立案案件、立案后撤案案件、不批捕案件、公诉部门建议侦查机关撤案案件、撤回起诉案件、不起诉案件等；也包括对进入法院审判环节但是法院判决否定了检察机关决定的案件进行事后审查，如法院判决无罪案件、法院改变定性案件、法院量刑与检察机关存在较大争议案件等；还包括随机抽查的案件、领导交办案件和案件质量考核为低质量的案件等。

2.管理程序。个案案管通过参与这些具体案件的审查来实现对案件实体质量的监管，其具体的审查程序是：首先是业务处室将待审查案件相关材料报送案管立案，案管根据案件性质采用事中审查或事后备案审查的方式，并确定审查时限。审查后，由案管向办案部门出具书面的审查意见，如果案管的意见与办案部门主管检察长意见不同，先要进行沟通协商，协商后意见一致的，按主管检察长审批程序进行；不能达成一致意见的，案管或办案部门均可以直接提请检察长作最后决定或经检察长批准提请检委会作最后决定。对于事中审查的案件，案管的审查程序嵌入原有办案程序中，成为办理此类案件的必经程序，以加强事中对这类案件质量的控制。对于事后备案审查的案件，案管的审查程序在原办案程序结束后进行，成为办理此类案件必经的后续程序，如果案管经过审查发现案件错误，则启动上述纠错程序，发挥事后监督的作用。

（二）个案之案件质量考核

案管依托案件质量考核系统对各业务部门办结的每一起案件进行质量考核，确定A、B、C、D等级，并对考核为CD等级的低质量案件逐案进行审查，进行分析，查找原因，提出解决对策，服务部门办案，每月向院级领导和业务部门负责人通报各业务部门案件质量等级情况和考核超期情况，督促各业务部门重视，对被考核为C、D等级低质量案件通报审查结论。

（三）宏观管理

案管每月对各业务部门案件办理和诉讼监督情况进行汇总分析，对办案过程存在的问题进行通报；案管还通过开展业务考评分析、案件运行态势分析、类案分析、情况汇总等业务综合分析工作，宏观把握全院案件质量，使检察长和检委会及时、全面、客观、动态地掌握全院各项检察业务运行情况，发挥案管参谋服务职能，服务领导决策，提高检察长和检委会对检察业务工作统筹管理、科学研判和正确决策能力。

四、案件实体质量监管工作与其它工作的衔接

案件实体质量监管工作与纪检监察、干部管理、风险评估、调查研究等工作密切相关。首先，案管对案件实体质量进行监督考核的结果是检察人员执法过错责任认定和追究的重要依据。案管在监督审查案件过程中发现办案部门承办人或其他检察人员可能存在违法违纪问题的，应将相关线索移送至纪检监察部门处理。其次，案管部门对案件实体质量监督审查的结果，如案件质量考核结果等应作为办案人员执法业绩的一部分反馈到办案人员执法档案中，并应与相应奖惩机制配套，作为干部部门奖惩和考核任用干部时的依据和参考。再次，案管部门在案件实体审查工作中发现某个案件存在办案风险，如反贪立案后撤案、反渎立案后撤案、公诉撤案、民行不支持抗诉等案件存在办案件风险，有可能引发涉检信访、群体性上访等问题，则将此信息通报相关部门处理。最后，研究室的中心工作是为办案部门服务，因此研究室必须根植办案实践加强调研工作，以增强调研工作实践性和实效性。研究室重要职能是通过调查研究为办案部门解决实际问题提供理论指导和智力支持。案管部门对案件实体质量进行监管，掌握全院案件办理情况，因此案管办与研究室做好工作衔接十分重要。案管部门在监督审查案件过程中发现案件需要作理论研究和实证调研的，将相关情况反馈给研究室，为研究室调查研究提供实践素材。