从“繁而全”到“简而专”——从中美对比看我国土地储备制度发展方向

□罗 明

土地储备制度的建立对解决城市中闲置、废弃、低效土地的利用，防止城市建设无序向外扩张，节约集约利用土地资源发挥了重要的作用。对比研究中美土地储备制度，探索土地储备发展规律，对进一步加强土地参与宏观经济调控，保障快速城市化所需建设用地，具有十分重要的现实意义。

中美土地储备制度对比

土地储备目的提高土地效率与增强土地调控

美国的土地储备是指对城市闲置、废弃和低效利用的土地，进行收购、整理、储备，以备未来高效利用的行为。

早在上世纪60年代初期，美国就建立了现代意义上的土地储备银行。当时主要是为防止城市建设的无序向外扩张,调节土地市场价格，以及实现大规模愿景的宏观调控。土地储备银行作为实施城市土地利用规划的重要工具，有的还被赋予征地的权力。但这种由土地银行享有的，以公共利益名义征地，储备后又出售给私人的征地权，在美国曾饱受争议。

近年来，美国很多城市中心区衰落、工业与商业地产不景气，尤其金融危机以来，很多不动产因欠税而废弃。为振兴城市旧城区，美国很多城市纷纷建立土地储备银行，截至2012年，大约有200多个城市建立了土地储备银行。土地储备银行的目标也逐渐变窄，由原来通过储备土地控制土地市场的供应与需求，变成为专注使闲置、废弃和拖欠税款土地变成高效利用的土地。如消除由于闲置、废弃和拖欠税款对不动产造成的危害，排除重新利用这些不动产的障碍尤其是各种权利障碍，将不动产转让给新的高效利用者，储备土地为未来之用等。

我国的土地储备是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场，促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发，储存以备供应土地的行为。

我国最早的土地储备机构为1996年成立的上海市土地发展中心。2001年，国务院发布的《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》明确提出，为增强政府对土地市场的调控能力，有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度。市、县人民政府可划出部分土地收益用于收购土地，金融部门要依法提供信贷支持。之后，土地储备机构如雨后春笋般涌现，2003年底，土地储备机构发展到1623家。

2007年，国土资源部、财政部、中国人民银行联合制定发布了《土地储备管理办法》。

2012年四部委下发了《关于加强土地储备与融资管理的通知》，对储备机构实行名录管理。目前，全国已有2000多家土地储备机构进入名录。

我国土地储备的目的主要在于：增强政府调控土地市场的能力，调控了土地供应总量、结构和时序；盘活存量土地，促进了土地节约集约利用；显化土地资产价值，支持了国有企业改革；保证规划的实施，促进了城市土地利用、布局和功能合理调整；提高土地价值，增加了政府土地收益；实行净地出让，助推了招拍挂出让制度，促进了土地市场的发育。

储备土地范围城市存量土地与增量土地

美国储备土地范围主要是城市存量的闲置土地。以杰纳西土地储备银行为例，储备范围包括：欠税的不动产；政府或非营利机构需要利用和重新开发的不动产；不需要大幅整理即可入住的住宅类不动产；符合改善性拆迁标准的旧城区的不动产；闲置地产；社区革新和稳定发展计划区域的不动产；土地集中开发计划区域内不动产；通过在开放的市场上购买或租赁获得土地。

根据《土地储备管理办法》，我国土地储备包括：无偿收回的土地。市、县人民政府或国土资源管理部门依法无偿收回国有土地使用权的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后，纳入土地储备。旧城改造用地。因实施城市规划进行旧城区改建需要调整使用土地的，应由国土资源管理部门报经有批准权的人民政府批准，依法对土地使用权人给予补偿后，收回土地使用权。对政府有偿收回的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后，纳入土地储备。收购国有土地。土地储备机构应与土地使用权人签订土地使用权收购合同，收购土地的补偿标准，由土地储备机构与土地使用权人根据土地评估结果协商，经国土资源管理、财政部门或地方法规规定的机构批准确认。完成收购程序后的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备。优先购买权的土地。政府行使优先购买权取得的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备。征地。已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备。

可见，我国土地储备机构实际上主要储备的是增量土地。

储备土地的整理与维护重利用与重前期开发

美国地方法规规定，土地储备银行应对储备土地进行保护、列单、分类和整理。如亚特兰大土地储备银行可以经营、维护、保护、出租、租赁、维修、保险、改变储备的土地。美国土地储备银行通常自己不对储备土地进行整理，而是雇用第三方公司对储备土地进行整治，以达到可供高效利用状态。

美国土地储备银行在维护上还创新了很多模式，如近年来兴起的城市农业、城市园艺、领养管护等方式，提高了储备土地的利用率。

我国土地储备机构负责组织开展对储备土地的前期开发，为政府供应“净地”提供有效保障。前期开发涉及道路、供水、供电、供气、排水、通信、照明、绿化、土地平整等基础设施建设的，通过公开招标方式选择工程设计、施工和监理等单位，不得自己或通过下设机构进行工程建设。前期开发工程施工期间，土地储备机构要予以监督管理，工程完成后，土地储备机构要组织开展验收，验收工作参照相关工程验收有关规定执行。

在储备土地供应前，土地储备机构可以对纳入储备的土地采取自行管护、委托管护、临时利用等方式进行管护。土地储备机构，经同级人民政府国土资源主管部门、财政部门同意，有权对储备土地进行临时利用：可将储备土地或连同地上建筑物，通过出租、临时使用等方式加以利用。临时利用储备土地的期限不得超过二年，且不得转包。临时使用储备土地取得的收入，全部缴入同级国库，纳入公共预算，实行“收支两条线”管理。

储备土地的供应土地银行自主权与地方政府行政权

美国对公共土地转移限制较多，尤其城市中心区内因欠税而闲置废弃的地产，多数是没有需求或流动性差的地产。土地储备银行可以消除这些地产上权利和实物上的障碍，增加不动产的流动性，成为政府的有力工具。如杰纳西土地储备银行在土地转让中被赋予很大的自由裁量权，可以全权设立转让土地的条款和条件，但所有转让要按公平的市场价格进行。

我国储备土地供应主体是市、县国土资源管理部门。但市、县国土资源部门根据需要，将储备土地供应的前期工作，如出让文件的准备、公告等事务性工作委托储备机构或土地市场交易机构办理。储备土地进入实质性供应阶段，则由市、县国土资源管理部门依法实施供应土地的职能。储备土地应优先用于保障性安居工程及其他公益性事业。储备土地供应取得的收入首先缴入地方财政部门，后由财政部门将其中用于土地开发、补偿等成本性费用支付给土地储备机构。

未来，中国的土地储备机构应成为土地储备的主体。

土地储备资金来源来源多样化与银行贷款

美国目前土地储备资金主要来源有：社会基金资助。土地储备的政府机构地位使其很容易拿到基金的资助。政府的专项补助资金。美国联邦政府的社区稳定计划，住宅基金等都是重要来源。土地出售收入。美国土地储备银行通常可以通过各种行政权力获取低价土地，如欠税土地等，使其得到很高的回报。特殊税的征收。开发费的获取。在美国如果土地储备银行参与社区房地产项目的开发，土地储备银行可以获取项目总成本的7%～20%的开发费。租金收入。在当前经济不景气的形势下，由于房地产融资难，提供稳定、高质量的房地产对稳定房地产市场发挥了重要作用，也成为土地储备银行的重要使命。银行贷款。

我国土地储备的资金依据《土地储备资金财务管理办法》主要有：财政部门从已供应储备土地产生的土地出让收入中安排给土地储备机构的征地和拆迁补偿费用、土地开发费用等储备土地过程中发生的相关费用；财政部门从国有土地收益基金中安排用于土地储备的资金；土地储备机构按照国家有关规定举借的银行贷款及其他金融机构贷款；经财政部门批准可用于土地储备的其他资金；上述资金产生的利息收入。

目前，我国土地储备机构资金的60%～80%来自银行贷款。

对我国土地储备制度发展的建议

通过中美两国土地储备机构发展历程、背景及收储程序的比较，笔者提出以下几项建议：

进一步明确土地储备的目标和作用。美国的土地储备机构早期作为实现土地利用规划的手段，也被赋予了很多角色。但其几十年的实践证明，角色越多，政策支持越模糊，越容易失败。储备机构一定要“有所为，有所不为”，制定“量体裁衣”式的支持政策，才能实现设定的目标。

专注储备城市闲置低效用地。

近年来，美国土地储备银行缩窄其目标，专注于城市闲置、低效利用土地，存量土地储备占其总量的95%以上，而我国土地储备机构存量土地不到30%。作为城市土地利用的重要工具，应更加专注城市内部低效利用的土地，推动土地的节约集约利用。

严控资金风险。美国土地储备银行资金主要来源于各级政府机构和社会团体的基金支持以及经营与出售不动产的收入，而我国土地储备机构银行贷款比例较高，风险较大。

加强信息与数据共享。美国土地储备银行对储备土地潜力进行调查、列单、分类、评估，建立了以宗地为基础的土地储备信息系统,并及时与政府、社区、银行等进行共享。我国要加快土地储备信息系统建设，尽量实现数据与信息的共享，以实现土地储备的最大效益。