政府网站信息公开评估

●白清礼（郑州航空工业管理学院 信息科学学院，郑州 450015）

1 评估对象

本研究确定评估对象的主要原则是法定性，即根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）及相关规定明确评估对象。依照其第2条、第36条、37条的规定，我国《政府信息公开条例》的适用对象有三类组织：一是行政机关，包括各级政府机关及工作部门；二是被授权机关，即法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织；三是公共企事业单位，这参照《条例》执行的社会公共组织，即教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位。

依照《条例》37条规定，根据法律、法规授权，一部分公共企事业单位既履行国家行政管理职，又提供公共服务，一部分公共企事业单位只提供相应的公共服务。就提供的公共服务这一点而言，本身产生的信息也有公开的必要。原因：一是这些组织的资金来源于国家财政，他们提供的服务具有公益的性质；二是公共服务过程产生和获取的信息多与社会公众的各方面生活紧密相关，关系人民群众获取的公共服务的数量与质量等问题，社会公众有必要，也有权利知晓这类信息。［1］32根据本研究的具体情况，评估对象可确定为上述组织在互联网站中的信息公开栏目，公开的事项包括组织机构、信息内容、时间、目录体系、公开指南、主动公开、依申请公开等。

2 指标来源原则

2.1 法定原则

覆盖全国、规范统一的政府信息公开是从《条例》实施开始的，该项法律制度详细规定了政府信息公开目的、原则、范围，以及信息公开的方式、程序和监督保障的规范措施。政府信息公开实践也以《条例》为实施依据，实践工作考核和检查也以此为基本参照。所以，作为政府信息公开工作的一个环节，其评估工作也理应以我国《政府信息公开条例》为基本依据。作为一个基本原则，对评估指标设置的要求是：（1）依法律规定，政府在信息公开过程中必须遵守执行的规范内容是指标的基础来源，如主动公开的内容、公开的方式、依申请公开等等。（2）在评估时，应有相关指标衡量信息公开是否公平、便民等《条例》规定的法律理念，这对于评估政府信息公开是否贯彻了这些法律理念。作为一项原则，它体现于政府信息公开全过程，其中任何一个环节都应融入这一精神。从实践操作层面来讲，公平与便民等法律理念易于通过指标评估反映出来，公平理念的核心是保障信息公开服务对象能够平等地获取政府信息，不偏袒、歧视任何一个服务对象，不管个体或组织，无论什么社会地位，都应平等对待；便民理念即为政府信息公开的易用性，是指行政机关以公民便于利用公开信息的时间、方式、场所等向社会公开政府信息，以减少社会公众利用政府信息的时间成本和资金成本，使社会公众高效率地利用政府公开的信息。［1］4

2.2 内容原则

即以政府信息公开的信息资源内容为评估原则。在政府信息公开网站中，虽然有一定的法律依据，也有一些内容控制机制，如保密审查制度及其组织机构、本级机关的信息公开工作机构等，但由于领导的重视程度、信息公开工作人员素质与意识、各部门之门的协调与配合，以及网络设施环境、经费等原因，政府公开的信息内容并非完全符合法律规定，有时甚至与应然的信息公开状态差别较大。就政府公开的信息而言，其价值的主要体现应是内容方面，即信息的社会价值是依赖信息在政治、经济、文化、教育等领域的作用呈现出来的。所以，内容原则是政府信息公开的核心原则。

2.3 科学性原则

即政府信息公开的评估标准和标准设置过程要符合科学性原则，包括以下含义。（1）对各个指标都要进行详细和明确的描述，不能概念模糊，不能有歧义，给评估操作带来不便。同时，设置指标应充分考虑其与被评估政府网站公开的信息资源的关联性，既保证指标对被评估政府信息资源的针对性，又要避免评估的盲目性。（2）注意政府信息资源评估指标层次的合理性。网站中公开的政府信息资源处于互联网络之中，网络环境的运行状况影响着政府信息资源的传播与利用，评估指标的层次性反映了社会公众查阅和获取政府信息的物理过程和心理感受，符合逻辑规律的指标层次有助于推进和改善政府信息网站公开的流程和环节。

2.4 定性与定量评估相结合的原则

目前，对政府信息网站公开评估主要采用定性法，即评估者按照事先设置的指标体系，将各指标的含义与被评估的政府公开的信息内容逐一对照进行评估。定性评估方法的特点是，在评估前，评估者事先设定一定的评估目的和要求，依据评估原则，明确评估指标的含义，设置评估指标体系。很明显，在这一过程中，评估原则与指标体系的设置都有人的主观参与，是评估者或指标确定者的主观意志、价值观、学科背景等方面的具体再现，在给被评估的政府网站信息公开评分时，个人的价值倾向和主观意志难免不影响评估的客观性。这样，政府信息公开评估效果的科学性、合理性、权威性和可信性就会受到质疑。定性评估方法缺乏客观性这一特点还有其他的表现，例如，即使是对同一个政府信息公开的网站进行评估，不同的评估者会明确不同的标准内涵，也会设置出不同的评估指标体系，由此对同一政府公开的网站的评估会得出不同的评估等级。这种评估方法的优点是评估的效率高，成本低，简捷方便，易操作，能在较短的时间内给出相应的评估结果。

政府信息公开定量评估是根据信息资源的某种数量特征对其状况进行评估的一种方法。与定性法相比，定量法缺乏主观性很强的指标设置过程，评估的信息来源于行政机关公开信息和社会公众利用信息的过程中形成的数量关系，克服了定性评估方法主观性较强的局限，为政府信息公开评估提供了一种较为客观公正的评估模式。另外，该方法不直接涉及政府公开的信息内容，可用来评估不同层级的政府信息公开网站，具有较广的适用范围。但是，定量评估方法也存在一些不可克服的缺点。例如，公开信息的日访问量统计法是通过服务器日志文件记录访问量的高低，进而判断被访问的公开信息资源状况的方法。但是日志文件并不能区分社会公众是初次访问或是重复访问，但也无法辨别出是浏览或下载行为。因此，这种方法也难以全面评估政府公开的信息资源质量。

可见，定量与定性评估方法皆有各自的优缺点。因此，在评估政府信息网站公开时，应将两者有效地结合起来，取长补短，力求取得较为科学合理、客观公正的评估结果。

2.5 实践原则

这是评估指标来源的一项重要原则。作为政府信息公开管理和考评政府信息公开实际效果的一种方法，信息公开评估是针对其实践状况的评估。由于我国《政府信息公开条例》刚实施不久，即使是较早的地方政府信息公开法规实施的历史亦较短，所以，在实施过程中存在较多问题。因此，对于政府信息公开评估而言，该项原则尤为重要。

3 评估指标分析

从现实情况来看，政府信息网站公开存在以下几个方面问题。（1）政务公开与信息公开混淆，没有将“政府信息公开”置于网站的醒目位置。（2）政府信息公开目录体系存在诸多问题，如没有对政府信息进行分类，没有目录导航功能；信息分类层次较少，不利于信息浏览检索；类目和信息名称不规范等。（3）政府信息公开制度建设有待完善。（4）年度政府信息公开工作报告不完整，有待规范。（5）整体检索功能不强，只有少数政府网站有专门的信息公开搜索功能等等。

3.1 组织体系

组织体系包括政府信息公开的工作机构、领导人员、工作人员等。这是政府信息公开的组织保障，是其日常运行不可或缺的基本条件之一。作为评估对象，主要是指有无专门的工作机构及其工作人员。这往往在评估的初期阶段适用，因为当政府信息公开工作较为成熟时，组织体系已是信息公开的必备条件，其结构也较为完善，运行相对顺畅，已没有评估的必要。

3.2 制度建设

在国家层面，有《条例》调节政府信息公开的各种关系。但具体到地方政府机关及其工作部门，实际情况有一定的差异。为更好地实施《条例》，有必要在《条例》原则性规定的基础上，结合本部门、本地域的具体情况，制定出针对性、操作性强的规章制度。有些政府及其部门制定有相应的制度，如保密审查工作制度、新闻发言人制度等。设置这一指标有助于促进政府信息公开制度的建设和完善，为信息公开提供更为完备的制度保障，使政府信息公开行为更为科学与规范。

3.3 政务公开与政府信息公开关系处理

政务公开与信息公开之间的四种关系是我国政府信息公开网站公开的一个阶段性现象，现实中两者之间关系的表现复杂，不利于社会公众快速获取信息，亦不便政府及其部门在将应公开的信息置于“政务公开”或“信息公开”栏目之下作出准确的选择。事实上，两者之间在政府网站中表现的复杂关系已经影响了社会公众获取和利用政府公开的信息，给他们带来了负面的政府信息服务体验。所以，有必要设置相应指标，对政府信息应当归入“信息公开”或是“政务公开”进行合理引导。

3.4 信息公开导航

根据《条例》第19条规定，行政机关应当编制、公布信息公开指南和信息公开目录，并及时更新。信息公开指南内容应当包括政府信息的分类、编排体系、获取方式，信息公开工作机构的名称、办公地址、办公时间、联系电话、传真号码、电子信箱等内容。另外，还规定了政府信息公开目录的内容应当包括政府信息索引、名称、内容概述、生成日期等内容。因此，政府信息网站公开评估指标理应包括信息公开指南与目录。为了保证两者各自具体内容的准确性，需对政府信息公开指南，尤其是政府信息公开的目录的详细内容进行明确表达。

3.5 主动公开

主动公开是指政府机关根据法律规定的场所、方式、内容主动将政府信息公之于众。《条例》第二章规定了政府信息主动公开的范围，设区的市级、县级及乡镇政府主动公开的重点内容。在第三章规定了信息公开的场所、方式和期限等内容。由于本研究是针对政府网站进行评估，因此在设置这类指标时，不涉及公开场所和方式，只设置公开的信息内容和期限。

3.6 依申请公开

依申请公开是指公民、法人或其他组织根据其生产、生活、科研等特殊需要，依照法律规定向各级人民政府申请获取政府信息。在网络环境下，网络是社会公众申请公开政府信息的重要渠道。限于本研究的范围，依申请公开仅指利用互联网申请公开。就政府信息网站公开而言，该方面的指标是指政府网站下的信息公开栏目或类目是否有依申请公开功能，如果有，依申请公开功能是否完备，包括依申请公开的表格、流程、信息反馈等。

3.7 政府信息公开专门检索

（1）既无网站内检索，亦无信息公开专门检索，如果查阅公开的政府信息，需采用浏览的方式获取信息。（2）有网站检索，无专门的信息公开检索，如果查找公开的政府信息，可利用站内检索。（3）既有网站内检索，亦有专门的信息检索，如果查阅公开的政府信息，可采用这两种方式获取信息。综合来看，大部分政府网站无专门的信息公开检索，即使有专门信息公开检索的政府网站，其实际的检索功能欠完备，不能满足检索公开的政府信息的需求。因此，应设置相应指标，对实际存在的问题进行引导与指正。

4 政府信息网站公开评估指标体系构建

根据上述政府信息公开评估原则、信息网站评估指标分析，以及《条例》规定，构建出相应的评估指标体系，共有如下11个一级指标和相对应的二级和三级指标，具体内容如下。

4.1 组织体系

二级指标及其下的三级指标如下。（1）工作机构：① 维护和更新公开信息的及时性；② 是否组织编制政府信息公开指南、政府信息公开目录和政府信息公开工作年度报告；③ 是否及时更新上述三项文件；④ 对拟公开的政府信息进行保密审查的客观性和合法性；⑤ 本行政机关规定的与政府信息公开有关的其他职责的情况。这些指标来源于《条例》第4条规定的信息公开工作机构的五项职责。（2）工作人员：① 数量；② 学历；③ 专业；④ 结构。这四项指标没有硬性规定，可根据信息公开工作的实际情况或其他情况而定。

4.2 制度建设

二级指标有两项。（1）上级政府和部门制定的法律制度。其下的三级指标有两项，一是是否有《政府信息公开条例》，二是上级政府的政府信息公开法律制度完整性。设置这些指标的目的是为了表明政府信息公开工作法律依据的完整性，应在本级政府网站公开上级政府制定的法律制度。（2）本级政府和部门制定的法律制度。其下三级指标有：① 政府信息公开制度；② 保密审查制度；③ 新闻发言人制度；④政府信息公开年报制度；⑤ 政府信息公开责任追究制度等。制度数量可以有效地表明政府信息公开法律制度的建设成就。

4.3 政务公开与政府信息公开关系处理

该指标是评估政府处理政务公开与信息公开两者关系的合理程度，共有两个二级指标。（1）信息公开，三级指标有：① 政府信息公开目录；② 政府信息公开指南；③ 依申请公开；④ 政府信息公开目录简介。这些指标是针对仅有一级类目“政府信息公开”的网站，旨在评估政府信息公开类目下有哪些二级类目，对二级类目的功能和具体内容不作评估。（2）政务公开。设置两项三级指标：① 政府信息公开，是指政府信息公开是一级类目“政务公开”的二级类目，需注意政府信息公开的信息内容与其他政务公开的二级类目之间的关系；② 政务公开，这是针对政府网站仅有一级类目“政务公开”，其下没有信息公开，亦没有一级类目信息公开的政府网站。

4.4 信息公开导航

有如下两项二级指标。（1）信息公开目录，三级指标有：① 信息分类的合理性；② 类名的科学性；③ 类目与信息条目链接的有效性；④ 信息条目内容的完整性；⑤ 信息生成日期的准确性；⑥ 索引的规范性。这些指标的总目标是从信息公开目录、类名、信息条目、索引到具体信息内容依次链接的流畅性与合理性，使社会公众快捷地检索到所需信息。（2）信息公开指南，三级指标有：① 信息公开指南内容整体性；② 公开主体通信信息的完整性；③ 信息公开指南的规范性。这些指标涵盖了信息公开导航从结构、形式到内容的规范性与完整性。

4.5 主动公开

二级指标有三项。（1）信息内容，三级指标有：① 政府信息主动公开的范围；② 县级以上政府主动公开的重点内容；③ 设区的市级、县级以上政府主动公开的重点内容；④ 乡镇政府主动公开的重点内容。这些指标来源于《政府信息公开条例》第2章的规定。（2）信息质量，是指与社会的关联程度，即与社会公众生产、生活、经济社会活动的关联程度，来源于《条例》第1条规定的立法宗旨。（3）信息数量，是指属于主动公开范围的文件数量即是14种公文的数量，包括决议、决定、命令、公报、公告、通告、意见、通知、通报、报告、请示、批复、议案、函，来源于《党政机关公文处理工作条例》第2章规定，旨在以法定形式保证公开的信息质量。

4.6 依申请公开

共有三项二级指标。（1）公开导航，即申请公开流程图的清晰度和完整性，申请公开流程图是否详细地以图示说明了信息公开各个环节及整体过程。（2）信息数量，即公开主体正式处理的信息公开申请的数量。（3）申请反馈，有二项二级指标：① 及时性，是指答复的时间至少应符合法律规定；② 满意度，是指至少达到申请人基本满意的程度。

4.7 信息公开年度报告

二级指标有三项。（1）公布时间，即是否在每年3月31日前公布上一年度的政府信息公开工作年度报告。（2）内容结构，三级指标如下：① 主动公开情况；② 依申请公开情况；③ 不予公开情况；④ 信息公开收费及减免情况；⑤ 因信息公开申请行政复议、提起行政诉讼的情况；⑥ 信息公开工作存在的主要问题及改进情况；⑦ 其他需要报告的事项。这些指标来源于《政府信息公开条例》第32条规定。（3）内容质量，有三项三级指标：① 客观性，是指内容反映信息公开实际工作的真实性程度；② 精炼性，是指内容简洁、扼要，无套话、空话；③ 清晰度，是指含义准确，文字表达清楚明了。

4.8 信息公开检索

共有三项二级指标。（1）信息公开专门检索与站内检索。（2）信息公开专门检索。（3）站内检索。这三项二级指标具有相同的三级指标：① 检索项,是指可选择的检索条件的多少，如名称、主题、机构、索引号等；② 检全率，是指符合检索条件的检出结果占应检出结果的比率；③ 检准率，是指符合检索条件的检出结果占所有检出结果的比率。

4.9 信息公开反馈

有两项二级指标。（1）信息公开建议与意见反馈。（2）信息公开监督反馈。这两项二级指标下三级指标是相同的：① 及时性，是指反馈时间至少达到社会公众接受的程度；② 客观性，是指公开的信息内容具备真实性；③ 公众满意 度，是指至少达到社会公众基本满意的程度。

5 结语

上述指标体系是评估政府信息网站公开的基本框架，共有11个方面的一级指标。根据评估实践需要，有些无三级指标。“指标说明”的目的在于使人们便于理解指标内涵，正确对信息公开的实际工作进行解释与评估。这一指标体系评估的是信息公开的基本方面，没有包括诸如公开期限、主体等内容。因为这些在法律制度中有明确的规定，在实践政府机关及其部门都做得较好，没有必要对其进行评估。在这一指标体系中，有些二级或三级指标，尤其是一些三级指标更不能满足“极小性”原则，即他们是可分解的，原因是具体情况太复杂，无法凝炼为较为规范的指标，只能给出一个可扩展的指标，以应对不同的实际情况。

［1］法律出版社法规中心.中华人民共和国政府信息公开条例注释本［M］.北京：法律出版社，2008.