风险社会及其治理机制论析

刘 召，陆 踊

（中共南通市委党校，江苏 南通 226007）

1986年，德国社会学家乌尔里希·贝克（Ulrich Beck）第一次提出风险社会理论。他认为，我们正处在从古典工业社会向风险社会转型的过程中，不明的和无法预料的后果成为风险社会主宰力量。同年发生的苏联切尔诺贝利核电站的放射性物质泄露事件，引发了世界性的恐慌，为贝克的风险社会理论提供了佐证。英国学者安东尼·吉登斯（Anthony Giddens）和斯科特·拉什（Scott Lash）也对当代社会中的风险问题表达了同样的担忧。吉登斯用“风险景象”一词描述后工业社会的风险特征，认为“核战争的可能性、生态灾难、不可遏制的人口爆炸、全球经济交流的崩溃以及其他的潜在的全球性灾难，对我们每个人都勾画出一幅令人不安的危险景象”［1］（p．110）。拉什则从风险文化的角度作出了类似的反思：“伴随风险文化时代而来的也许是人类许许多多的惶恐和战栗，并且不再有小规模的恐惧和焦虑。”［2］上述西方学者从不同视角对风险社会的阐述，似乎都倾向于得出这样一个结论：在未来的很长一段时间人类将不可避免地身处各种社会矛盾与生态危机之中。不管怎样，已经来临的风险社会正在给人类的生产生活、行为方式、价值观念乃至心理情感等施加前所未有的影响，而如何在公共治理层面有效应对风险已成为我们面临的时代课题。

一、风险社会理论：基于现代性的反思

风险社会理论是西方学者基于对现代化、全球化引发的威胁力量所作出的重要反思。贝克指出：“风险是个指明自然终结和传统终结的概念，或者换句话说：在自然和传统失去他们的无限效力并依赖于人的决定的地方，才谈得上风险。风险概念表明了人们创造了一种文明，以便使自己的决定将造成的不可预见的后果具备可见性，从而控制不可控制的事情，通过有意采取的预防性行动以及相应的制度化的措施战胜种种（发展带来的）副作用。”［3］（p．119）英国著名社会学家吉登斯也认为，风险是以现代化进程为核心的现代性给人类社会带来的反思性威胁与危险，“风险暗示着一个企图主动与它的过去亦即现代工业文明的主要特征进行决裂的社会”［4］。另外，从他关于两种风险的划分（外部风险与制造出来的风险）也看得出来这种反思性。

现代科技为人类提供了无与伦比的新生活和新机会，但同时也使这个世界变得更为复杂与不确定。人类自身的行为也在放大自然界的风险，人员、物质、资本以及信息等要素的大规模流动使得自然灾害的影响范围迅速扩展，影响后果不断加剧。针对这些新问题，人们作出了一些决策与行动，但这些决策和行动也可能引致新的风险，尽管它们原本的目的是为了减少和控制风险。技术风险和健康风险是早期工业化时期风险的主要特征，这些风险都是在一定范围内且可以计算的，因而与后工业社会、全球化背景下的风险不可同日而语。伴随后工业社会的到来，风险不仅在内涵、特质上发生了显著变化，其影响力也呈现出前所未有的特点。传统风险及其后果往往限于某个区域、某些人员，后工业时代的风险几乎无处不在、无时不有，一旦成灾，其危害不仅停留于发生地，也不仅局限于某一特殊群体，更多的可能是，它会产生世界性的破坏效果，1986年切尔诺贝利核电站泄漏事故，1997年亚洲金融危机，2003年的SARS事件以及2009年甲型H1N1流感爆发等都是如此。在现代化的屋檐下，风险传递的“飞去来器效应”将不可避免地打破阶级与民族之间的界限，“罪魁祸首与受害者迟早会一起到来”。在《风险社会》一书中，贝克讽刺了发达国家向不发达国家转嫁污染的做法：他们曾希望通过将危险转移到国外来根除它们，却因此不得不进口廉价的食物，而污染则通过食物链又返回发达国家，“杀虫剂通过水果、可可和茶叶回到了它们高度工业化的故乡”［5］（p．49）。

全球化的快速发展强化了风险的不确定性与不可控制性。由于日益活跃的人口、物品、资本、信息的流动，加之各国相互联系、相互依赖程度的加深，风险的传播被迅速扩展；在现有风险传播过程中，还会产生新的风险，扩大风险承担者的规模。所谓“风险治理”问题就这样被提上了议事日程，特别是如何为每个社会成员提供稳定的预期、风险分担与责任机制，以及如何为治理行动提供有效的激励等议题开始引起学者们的关注。英国社会政策学者蒂特马斯认为，社会变迁产生的社会成本导致社会危害，同时也导致责任追究与赔偿寻求的困境，因为很多时候无法找出肇事者［6］（p．56）。贝克提出了“有组织的不负责任”概念，用以解释危机爆发后“没有一个人或一个组织明确地为任何事负责”的尴尬现状。此后，他又进一步指出，公司、政策制定者和专家结成的联盟制造了当代社会中的危险，然后又建立一套话语来推卸责任。他指出，风险往往被认为是“烫手的山芋”，社会机构往往想方设法否认风险发生、隐藏其根源、阻止赔偿或管理，从而导致了一种有组织的无人承担责任的“总体共谋与责任缺失相伴”的奇怪现象。贝克认为，导致这一现象的原因：一方面是后工业社会出现的风险的内容与特质根植于以前不同的“定义关系”（如谁引发了风险、谁是受益者、谁是受损者、证据是什么以及谁来决定品尝等问题），这些“定义关系”的变化使得风险动因的考究、证据的获得以及危害的补偿都变得愈加困难；另一方面，风险评估的官僚机构具有陈腐的否认常规，他们利用风险的知识依赖性缺口，事实有可能被隐藏、否认甚至被歪曲，于是自然就导致“任何人都是原因又都是结果，因而是无原因的”、“没有人或者所有人都是主体”这样的后果。但是，贝克也指出，风险是无法也是不可能隐瞒的，因为随着社会的发展，危险的实质迟早会表现出来，每个人都愿意并有兴趣了解它。作为风险社会尤其是世界风险社会的必然结果，“有组织的不负责任”体现了风险社会责任认定的困境，同时也给现代社会风险治理带来了严峻挑战，而解决这一难题也就自然成为风险治理与危机应对的重要目标。

二、合作治理：风险社会的必然诉求

根据风险社会的理论观点，风险被界定为一种未被认可的、还没有发展起来的自然科学和人文科学、日常理性和专家理性、兴趣和事实的共生现象，需要跨学科、跨国界和跨部门的协作。吉登斯也指出，风险总是要规避的，人类不应消极地对待风险，而是应当以积极的冒险精神，通过科学创新、前瞻性思考等来应对风险［7］（p．32）。现代风险已经在本质和特征上与传统风险有根本的差异，因而必须重新审视风险治理的传统机制，建立符合风险社会要求的新机制。

治理理论是20世纪90年代兴起并迅速发展起来的理论。“治理”一词最早出现于古希腊语和拉丁文中，有引导、操纵和控制之义。治理理论的代表性学者詹姆斯·N·罗西瑙（James N Rosenau）把治理界定为一系列活动领域里的管理机制，认为治理不同于传统的统治，而是一种强调协作、参与和互动的模式，是“由共同的目标所支持的活动，这些管理活动的主体也未必是政府，也不一定需要依靠强制力量克服挑战而使别人服从”［8］（p．5）。全球治理委员会认为，治理是或公或私的个人和机构管理共同事务的诸多方式的总和，是使相互冲突或不同利益得以调和并采取联合行动的持续过程。根据上述观点，治理可以被界定为一个上下互动的管理过程，它通过构建多元、合作与协商关系，确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。治理的本质在于建立基于市场原则、公共利益和目标认同之上的伙伴关系，因而其所依赖的管理机制更多的是合作网络的权威。

在现代社会，政府、市场和公民社会构成了应对风险的三大基本治理机制，它们在不同领域各司其职，为整个社会提供了稳定的秩序。政府是现代公共领域治理的核心，能够依赖国家强力高效配置各种公共资源，制定并推行各项方针政策，进而维持政治秩序稳定。但作为一种治理机制，政府作用的范围有其界限，因为政府更擅长的是调节公共事务和提供公共物品。比较而言，市场机制在调节私人事务和供给私人物品上具有天然优势，市场对供求、竞争以及价格等要素具有准确的感知能力，这使得它在资源配置上更自觉、灵敏和高效。但市场机制也存在不少缺陷，例如市场信息存在真伪，市场主体更加关注局部性、短期性信息而忽视整体性、长期性信息，市场调节存在一定盲目性等，这导致市场机制在宏观经济调控、公共物品供给以及外部效应治理等方面出现“失灵”。政府调节公共事务，市场调节私人事务，这样看来社会事务的治理似乎已经完美，然而事实并非如此。因为现代社会各种事务层出不穷、纷繁多样，公共事务与私人事务之间的界限已经变得越来越不明显，两类事务在许多领域都有交叉，越来越多的准公共事务的出现就是明证。对于此类事务，仅以政府或者市场之力作为承担主体往往很难奏效。此外，政府并非全能全知，尽管政府可以弥补市场缺陷，但政府也同样会“失灵”，例如政府在提供公共物品与公共服务时的低效率，公共权力“寻租”，职能掣肘、责任推脱等。必须认识到，政府机制与市场机制并不是公共治理的全部，公民社会机制同样是不可或缺的一极，政府、市场都不愿做或者都做不好的事情，也许正是各种非政府组织、非营利组织、社会团体作用的场域。实际上，第三部门大多发源于基层、扎根民众，再加上其灵活性、专业性、志愿性、公益性等天然优势，很多时候可以弥补“政府失灵”或者“市场失灵”留下的缺陷。

三大治理机制各司其职并不意味着彼此之间的决然分立。首先，三种治理机制之间需要保持一定的平衡。尽管政府在现代公共治理体系中居于核心，但这不是说政府可以挤占市场和公民社会的活动空间甚至取而代之，而应该履行其制度供给的职能，为市场和社会的可持续发展提供服务。同时，市场和公民社会的发展也不应给国家必要权威的行使带来妨碍，否则将可能导致整个社会动荡不安。“平衡关系保证了整个社会应对风险的责任不至于完全落在某个机制身上，也避免了该机制不堪重负，生成全社会性的制度风险。”［9］其次，三种治理机制也存在相互渗透和彼此学习的可能。在现代社会，随着交往和相互依存关系的加深，三种治理机制之间的界限也变得越来越不明显，彼此的作用领域往往出现一定的交叉与融合，这也为三者在风险应对举措上的相互借鉴与学习提供了可能。

任何单一治理机制都无法应对全球化时代的风险，也容易导致风险应对时的“有组织的不负责任”，因而需要有效整合三大治理机制，使其彼此共存、协调推进。合作治理是一种包括共同参与、共同出力、共同安排、共同主事等互动关系的治理形式。它强调的是一种基于信任的合作机制，即在政策制定的过程中摒弃专家指导和政府全能的原则，由公民、社区、民间组织等共同参与政策制定，通过各主体之间的相互协商与对话达成治理目标的共识。合作治理贯彻了治理的基本精神，倡导政府、企业、社会、专家系统、公民个人等众多公共行动主体彼此合作，在相互依存的环境中实现资源共享，共同参与公共事务管理，以实现和增进公共利益，规避和控制风险。

合作治理具有一些基本特征。其一，治理主体的多元化。治理与统治的最大区别在于，治理虽然需要权威，但这个权威并非一定是政府，而统治的权威则必定是政府。在公共事务治理过程中，政府组织、非政府组织、营利组织、专家、媒体以及公民均是合作治理的参与主体，同时这些组织与行为者也理所当然成为合作治理结果的享受主体。其二，治理范围的多维度。这既体现为治理领域上的横向多样性，从经济生活到政治生活，从社会生活到文化生活，只要涉及公共事务的管理都需要治理；同时也体现为治理空间上的纵向多层次性，从村庄、社区到国家、区域乃至全球范围都离不开治理。其三，治理力量的相互制衡。政府、市场以及公民社会这三大治理机制之间既存在功能互补的合作互动，也存在力量博弈的相互制衡。三者之间保持力量制衡而非一家独大，方能保证社会秩序的和谐稳定。其四，治理基本单位的个体化。在风险预防和应对过程中，科学的制度设计可以保证各种治理机制的正常运转，但提升社会成员的自觉性与能动性也非常重要。因为制度的最终落实还要依赖公民个人的实际行动，只有公民个人增强风险意识、提升风险应对能力，才能最大限度地减少风险。其五，治理目标在于即时即地解决问题。面对风险，任何拖延与犹豫不决都可能导致风险的扩散，因而风险应对必须做到时时处处留心、当机立断决策。

三、信任关系：合作治理的基础

在人类社会交往中，越是健全、和谐的交往活动，越是包含着信任关系。作为一种主观信念，信任产生的前提是存在风险性或不确定性，产生的根源是交易的脆弱性和易伤害性，其核心为共同的理念或期望。所以，信任可表述为一种在不确定性风险情势存在的情况下，一方主体相信另一方主体会按照共同的期望行事、不攻击其脆弱性的一种主观信念。同时，信任也是一种人际关系，是由人类个体集结成人类社会的一个必要条件。然而，作为一种社会性产品，信任并不是人类社会所固有的。英国学者伯纳德·威廉姆斯（Bernard Williams）从合作动机的角度提出产生信任的基础是个体具有的“非利己主义”的微观动机。所谓“非利己主义”，并非道德意义上的“大公无私”，而是在现实社会中基于互相合作的理性选择。威廉姆斯认为，产生这一动机必须满足以下条件：人们了解他人的实际动机；人们知道他人也了解自己的动机；获得与维持这种信息成本不高；行为本身及其结构易于测量［10］（p．9）。实际上，同时满足以上四个条件的场景只有两个可能：一个是在互相理解、直接互动的熟人社会中，二是建立在信仰基础上的权威社会中。这两种场景就是传统社会中信任关系存在的基础。在后工业时代，现代性的三大动力机制（时空分离、脱域机制和制度性反思）将信任关系从地域化情境中解脱出来，传统社会的“特殊主义信任”开始向现代社会的“普遍主义信任”转型［11］（pp．229－230）。在传统社会中，人类的生活范围局限在自己的熟人圈中，人们只相信“与其类似的人”，陌生人常常意味着敌人。随着社会交往的不断扩大，人们开始从固定的社会关系中走出，社会亟需发展一种可以“信任大部分人”的信任机制，这就是以市场逻辑和契约伦理为基础的“普遍主义信任”。由此，“普遍主义信任”逐渐取代传统社会的信任关系而成为社会交往的前提和中介，从而使得近代社会中的普遍交往与互助合作成为可能。

在风险社会背景下，现代信任关系的确立为合作治理的正常运转奠定了基础。首先，现代信任关系可以简化社会系统的复杂性，降低风险的不确定，提升合作治理的效率。风险的不确定性与不可控性使风险治理面临的决策环境变得愈加复杂，而风险的扩散性又迫切要求风险治理必须果断决策。在此情况下，需要发展一种机制来保障风险治理主体能够删繁就简、去伪存真，从而做到科学决策、高效决策。现代信任关系就是这样一种简化机制，它可以妥善处理风险治理中的众多不确定因素，减少多元主体间不必要的谈判和商谈，降低由此产生的人力、物力和财力成本，从而提升合作效率。正如卢曼所指出：“哪里有信任，哪里就有不断增加的经验和行为的可能性，哪里就有社会系统复杂性的增加，也就有能与结构相调和的许多可能性的增加，因为信任构成了复杂性简化的比较有效的形式。”［12］（p．10）其次，现代信任关系是合作治理具体制度有效运转的润滑剂，是合作治理发挥整体合力的保障。合作治理的相关制度为多元主体之间的合作提供了行动规则与办事规程，规范了不同组织与行动者的行为方式。尽管制度为人们的相互合作提供了规约，但这不意味着不再需要信任；相反，制度同样需要得到公众、个人以及各种组织的认可、参与和服从，离开信任关系，现代社会的各种制度将根本无法正常运转。同时，信任能够促进多元主体间的彼此沟通与相互学习，使各方资源得以优化配置，真正形成整体合力，实现合作治理的规模效应。再次，现代信任关系还可提升多元主体间的合作频度，促进合作治理的可持续发展。信任关系建立的过程也是多元主体彼此了解的过程，如果合作的主体连续经历多次合作行为，且均能取得满意的结果，那么他们还会选择继续合作，这实际上也大大降低了继续合作的风险。

在整个社会信任体系中，政府信任的地位无疑更加重要。首先，政府信任对于整个社会信任体系的构建起着导向性作用。政府信任居于核心位置，对整个社会信任体系的形成与持续发展产生决定性的影响。一个具有公信力的政府，会给市场主体和公民个人带来示范效应，有助于企业信用的提升和公民个人诚信的成长；反之，如果政府失信于民，市场主体与公民个人也会加以效仿，客观上使信任缺失行为受到纵容，会对整个社会信任与信用体系带来恶劣的传导作用。其次，政府信任是合作治理机制有效运转的重要保障。市场、政府以及公民社会都存在失灵的可能。当多元主体对原定目标是否有效产生分歧而又未能创新界定目标时，就可能导致治理失灵。为了应对治理失灵，就必须发挥国家的“元治理”作用，使得政府能够在制度上提供各种机制，促进各行动主体间的功能联系，同时在战略上设定共同的远景，以此鼓励新的制度安排，完善现有治理机制。在此过程中，政府与其他治理主体间的信任关系将发挥关键性作用。这一信任关系又体现在以下两个层面。其一是政府作为信任的主体与施动者，即政府信任市场与社会主体。这一层面表现为政府主动分权于其他治理主体，提高非政府组织、营利组织、公民的参与能力，强调组织管理者（政府）与其他治理主体地位平等、相互信任，面临问题时民主协商，让各主体在目标确立、决策形成、利益分配以及人际关系协调等方面广泛介入并表达意见，以更好地实现组织目标和个人需要。其二是政府作为信任的客体和受动者，即政府通过能力提升与责任履行，赢取其他治理主体的信任。在这一过程中，尽管政府是作为信任的客体和受动对象出现的，但不意味着政府处于被动地位；相反，政府必须积极作为，全面提升治理能力，以期建立有效政府，同时还需恪尽职守，切实履行应有职能，保持政府的必要限度，这样才能提升政府应有的公信力，树立政府行使公共权力的必要权威。

值得注意的是，政府信任的缺失本身就可能成为风险的缘起。政府信任为市场经济提供了基本的道德支撑。政府信任程度愈高，就愈能有效降低市场交易成本，加快市场经济体制的成熟与完善，促进市场经济的健康、可持续发展。相反，政府信任水平低将可能破坏市场秩序，增加市场交易成本，甚至引发市场失灵。政府信任作为政府合法性的基石，也是构建法治国家的根本保障。信任政府的公民会更加容易信任政府制定的规章制度，加之政府信任的示范作用，公众也必然会更加自觉遵纪守法，从而为构建法治国家提供良好的国民素质基础。一旦政府信任缺失，不仅政府及其公务人员会失信于民，其所制定的规章制度、方针政策也必将失去应有的合法性，进而导致法治不彰、政令不通，以至引致政府自身的合法性危机。在当前中国，政府信任缺失引发的政府公信力的下降已成为各种危机事件突发的重要诱因，近年来一些地方发生的群体性事件在源头上几乎都与政府公信力不彰存在某种内在关联，而且政府不能及时有效地处理和应对危机，将势必导致政府已有信任存量的损耗，导致引发更大的危机。另外，作为政府存在与发展的重要资源，政府信任尽管具有可恢复性，但这一资源消耗起来非常容易，促其再生则较为艰难。

四、简短的结语

中国目前正处在社会转型与经济转轨的关键时期。在这个时期，经济发展给社会结构、行为方式以及价值观念等带来了深刻变化，社会结构因此出现了一定的不协调性，长期积蓄的各种矛盾、危机都可能在这一时期内爆发；有的已经爆发出来，由风险演变为伤害或者灾难，在某种程度上打断了社会的演进过程。在风险面前，中国各级政府责无旁贷，提高公共治理能力刻不容缓。在一个多元化的时代，政府作为唯一的权威中心并不能有效地应对风险，构建多元主体间的合作互动关系成为一种必然。为此，各级政府首先必须树立合作治理理念，及时调整政府与市场、公民社会的关系，积极培育、完善和壮大市场与公民社会，提高它们的自我规范能力与自组织能力。其次，要强化公民与社会组织的风险与责任意识，提升其风险识别与应对能力，在激发各行动主体积极性、自主性的同时，提高其行为和决策的理性程度。再次，必须提高现代社会资本的存量，扩大社会信任的范围，培养现代信任关系。此外，尚须以政府能力与公共行政伦理建设为重点重塑政府信任，努力提升政府公信力与政策执行力，同时积极推进社会信任体系建设，建立基于信任的风险分担机制，把风险社会带来的风险降到最低程度。

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