广东省基本公共服务支出的地区差异研究——基于主体功能区的视角

赵 丽，刘芳娜

(韶关学院政治与公共事务管理学院，广东韶关，512005)

一、引言

2012年7月国务院印发了基本公共服务的“十二五”规划，十八大报告在“人民生活水平全面提高”目标中，第一句话就是基本公共服务均等化总体实现。毋庸置疑，到2020年我国必须实现基本公共服务的均等化。目前，基本公共服务均等化已经成为区域协调发展必不可少的前提条件和政策手段，从主体功能区的视角来看，各类主体功能区功能各异，其中限制开发区承担着生态屏障的责任，经济开发受到功能性制约，资源开发受控，产业发展受限，短期内经济增长和财政收入必然受到严重影响，公共服务的投入能力也会受到制约，如果不对其进行必要的补偿，就会产生与其它区域的基本公共服务发展的新差距，造成严重的社会不公正问题，同时也很难为相关地区所接受并转化成理性的行为。为了避免这种现象的发生，推进基本公共服务均等化是必然的选择。通过基本公共服务均等化，对限制开发区域为保护生态环境所付出的代价进行合理补偿，有助于相关地区理性进行经济开发和产业选择，避免其功能定位因受到冲击而发生扭曲。从这个意义上讲，基本公共服务均等化对于推进生态文明建设、构建和谐美好家园具有重要意义。广东省是全国首个颁布基本公共服务均等化规划纲要的省份，近年来就推进区域内基本公共服务均等化进行了大量探索，基本公共服务体系不断完善，政府公共服务能力明显增强。但是，受地区经济发展不平衡、公共财政制度不完善等因素的影响，省内不同地区居民享有的基本公共服务存在较大差距，成为制约全省经济社会和谐发展的一个重点问题。因此，开展基本公共服务均等化地区差异研究十分必要。

基本公共服务均等化是社会各界广泛关注的重点问题，学术界已积累了大量研究成果。从已有的文献来看，学者们早期关注的重点是基本公共服务均等化的理论基础、内涵、评价标准、现实意义等，近期的研究则以基本公共服务非均等化的现状、成因、对策为主。尽管学者们在许多层面已达成共识，但在某些问题上仍存在分歧。例如，关于基本公共服务均等化，有研究者认为现阶段基本公共服务均等化应包括基本民生性服务、公共事业性服务、公益基础性服务和公共安全性服务四方面的内容;［1］也有研究者把我国现阶段的基本公共服务界定在公共卫生和基本医疗、义务教育、社会救济、就业服务和养老保险方面，认为义务教育、公共卫生和基本医疗、最低生活保障，应当是基本公共服务中的“基本”;［2］而国家发展改革委宏观经济研究院课题组则认为，我国现阶段的全国性基本公共服务均等化是指:中央政府通过制定相关基本公共服务国家标准，在财政上确保负责提供服务的地方政府具有均等支付这些基本公共服务的能力，确保社会、政府、服务机构不存在偏见歧视、特殊门槛的前提下使每个公民不分城乡、不分地区地能够有机会接近法定基本公共服务项目的过程。［3］关于均等化的评价标准，有学者基于地区差别视角设计衡量公共服务均等化水平的指标体系，［4］也有学者倾向于采取综合性的评价标准。［5］针对基本公共服务非均等化现状、成因及对策，学者们采用不同个案进行分析研究，结果显示我国基本公共服务存在非均等化问题，而且20世纪90年代后的10多年间地区间公共服务水平差距呈现逐步扩大的趋势，［6］实现基本公共服务均等化面临着主观认知差异与客观制约的困境，［7］推进基本公共服务均等化，需要完善公共财政制度，建立服务型政府，［8］并充分考虑公众的需求偏好，改善基本公共服务的供给结构。［9］总之，已有研究为探讨主体功能区之间基本公共服务的差距提供了理论基础，在借鉴相关研究成果的基础上，本文从主体功能区的视角分析广东省基本公共服务支出的地区差异，以期为完善公共财政制度、推进形成主体功能区提供有力的理论支撑和实践依据。

二、研究区域与研究方法

(一)研究区域

主体功能区是指基于不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力等，按照区域分工和协调发展的原则划定的具有某种主体功能的空间单元。目前广东省以主体功能区为基础的经济布局蓝图已初步绘成，全省按开发方式分为优化开发、重点开发、生态发展和禁止开发四类区域。优化开发区为珠三角核心区，其功能定位是探索科学发展模式试验区，深化改革先行区，扩大开放的重要国际门户，世界先进制造业和现代服务业基地，全国重要的经济中心;重点开发区包括珠三角外围片区、粤东粤西沿海片区、山区点状片区，功能定位是推动全省经济持续增长的重要增长极，全省重要的人口和经济聚集区，珠三角核心区产业重点转移区，全省重要的能源基地，特色农业基地和海洋渔业基地;生态发展区包括北江、东江、韩江、鉴江上游片区以及西江流域片区和海岛型片区，功能定位是全省重要的生态屏障和水源涵养区，全省重要的生态旅游示范区，人与自然和谐相处的示范区;禁止开发区包括依法设立的国家级省级自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园和世界文化遗产等区域。［10］考虑到资料的可得性以及各类主体功能区的分布特点，本文将广州、深圳、珠海、东莞、中山、佛山和江门7个地级市列为优化开发区，将惠州、肇庆、汕头、汕尾、潮州、揭阳、湛江、阳江、茂名和云浮10个地级市列为重点开发区，而韶关、清远、河源和梅州4个地级市则列为生态发展区。这样的划分虽然与主体功能区规划不能完全吻合，但由于统计资料的限制，只能退而求其次。

(二)研究方法

本文研究以主体功能区为对象，以基本公共服务支出为衡量指标，考察各区域在基本公共服务支出水平上的差异。从现阶段居民的需求层次看，教育、公共卫生和社会保障是应该得到最优先保障的内容，因此本文选择将教育、公共卫生和社会保障三大领域的财政支出加总起来作为基本公共服务支出，并运用泰尔指数考察优化开发区、重点开发区和生态发展区的基本公共服务支出水平。为了确保数据的权威性和统一性，本文所采用的统计数据均来自《广东社会统计年鉴》(2009)、《广东统计年鉴》(2004—2011年)以及2004—2011年相关地级市的统计年鉴。

泰尔指数是用来衡量资源分配公平性的一种方法，主要是通过考察人口和其相应的收入是否匹配来判断资源分配的公平性。通常，当每一个人所拥有的收入都一样时，泰尔指数为0，表示收入分配处于绝对公平的状态;而当部分人群占有比其人口比例更高或者更低的收入时，就会产生分配不公现象，此时泰尔指数越大，意味着收入分配越不公平，当泰尔指数为1时，社会的收入分配处于最不公平的状态。由于泰尔指数可以进行分解，得出不同层次、不同组别的差异性，因而被广泛应用于区域整体差异以及区域间差异的实证研究。本文根据泰尔指数这一特性，对广东省基本公共服务支出的地区差异进行测算分析，以便更深入地了解广东省基本公共服务的供给情况。泰尔指数的具体计算公式如下:

式中，N为地区数，yi为i地区基本公共服务支出占全省的份额，pi为i地区的人口数占全省的份额。泰尔指数越大，意味着各地区之间基本公共服务支出差异越大，基本公共服务领域的不公平性越高。

对泰尔指数进行分解，可以将广东省基本公共服务支出的总体差异分解为组间差异和组内差异，即优化开发区、重点开发区、生态发展区之间的差异和三类主体功能区内部各市之间的差异，计算公式为:

式中，T1为组间差距;T2为组内差距;yij为i地区j市的基本公共服务支出占该地区的份额;pij为i地区j市的人口数占该地区的份额。

三、结果分析

(一)基本公共服务支出的泰尔指数

利用公式(1)计算2003—2010年间广东省基本公共服务支出的泰尔指数，结果如表1所示。从中可以看出，广东省基本公共服务支出的泰尔指数经历了先增大后缩小的变化过程，明显的缩小趋势出现在基本公共服务均等化目标提出以后，这表明全省基本公共服务支出的总体差异正在减小，均等化服务水平有所提高。比较三类主体功能区的泰尔指数贡献值，可以发现，优化开发区基本公共服务支出的泰尔指数贡献值为正值，而重点开发区和生态发展区的泰尔指数贡献值为负值，说明重点开发区和生态发展区是以较多的人口占有较少的基本公共服务支出，在基本公共服务支出分配中居于不利地位。进一步计算三类主体功能区基本公共服务支出的泰尔指数，结果详见表2。发现优化开发区的基本公共服务支出差异最大，重点开发区次之，生态发展区最小。就差异的变化趋势而言，优化开发区总体上呈缩小的态势，重点开发区和生态发展区则是波动性上升的态势，但优化开发区的差异仍然大于重点开发区和生态发展区。

(二)基本公共服务支出差异的构成及其贡献率

利用公式(2)、(3)、(4)可以进一步分析优化开发区、重点开发区和生态发展区之间以及三类主体功能区内部的基本公共服务支出差异，并计算出区域间差异和区域内差异对总体差异的贡献率，结果见表3所示。结果表明，在全省基本公共服务支出的总体差异中，三类主体功能区之间的差异贡献率较大，2003—2010年间，除2004年外，其余年份的区域间差异贡献率均在60%以上，2008年更是超过70%。显然，主体功能区之间和主体功能区内部的基本公共服务支出差异造成了全省基本公共服务支出的总体差异，其中，区域间基本公共服务支出的差异是影响全省基本公共服务支出总体差异的主要因素。

表1 广东省基本公共服务支出的泰尔指数

表2 各类主体功能区基本公共服务支出的泰尔指数

表3 区域间差异和区域内部差异的泰尔指数及其贡献率

四、结论与政策建议

通过对2003—2010年广东省以及各类主体功能区基本公共服务支出泰尔指数的测算分析，可以得出以下结论:其一，随着基本公共服务均等化目标的提出，广东省基本公共服务支出的总体差异逐步缩小。之所以出现这样的局面，原因在于基本公共服务均等化的理念日渐深入人心，各级政府以均等化为政策取向，逐步加大了对基本公共服务的财政支出力度，转移支付也使得落后地区的基本公共服务支出有所改善。其二，全省各类主体功能区的基本公共服务支出不均衡，优化开发区在基本公共服务支出分配中居于有利地位，而重点开发区和生态发展区则处于不利地位。究其原因，主要在于经济发展水平和财力的地区差异，优化开发区经济发展水平高，财力十分充沛，基本公共服务均等化目标下的相关支出增加也比较快，而重点开发区和生态发展区则由于财力有限，在基本公共服务方面的投入能力明显不足。其三，全省基本公共服务支出的总体差异主要来自于区域之间的差异，区域内部的差异对总体差异的贡献率较小。在三类主体功能区中，优化开发区的内部差异最大，其次为重点开发区，生态发展区的内部差异最小，说明各类主体功能区之间的差异以及优化开发区内部的差异是全省基本公共服务支出分配不公平的主要因素。

依据上述结论，本文认为，在推进主体功能区建设以及实现基本公共服务均等化的目标下，广东省首先应加大基本公共服务支出的力度，调整改善基本公共服务支出结构，使资金向薄弱环节倾斜，逐步提升基本公共服务的整体水平。其次，财政支出政策要着重解决基本公共服务支出在地区间的不均等问题，充分考虑区域之间以及区域内部的差异，对于落后地区给予必要的扶持和帮助，着力填补区域差距鸿沟，提高落后地区政府的公共服务供给能力。最后，应完善转移支付制度，加大对生态发展区的支持力度，使其因为限制开发所牺牲的经济利益得到合理的补偿，保证生态发展区的居民能够享有与其他地区居民大致均等的基本公共服务，保证各地区基本公共服务的相对公平。

［1］常修泽.中国现阶段基本公共服务均等化研究［J］.中共天津市委党校学报，2007(2):66—71.

［2］丁元竹.基本公共服务如何均等化［J］.瞭望，2007(22):64.

［3］国家发展改革委宏观经济研究院课题组.促进我国的基本公共服务均等化［J］.宏观经济研究，2008(5):7—12.

［4］安体富，任强.中国公共服务均等化水平指标体系的构建［J］.财贸经济，2008(6):79—82.

［5］项继权，袁方成.我国基本公共服务均等化的财政投入与需求分析［J］.公共行政评论，2008(3):89—123.

［6］张晓杰.城市化、区域差距与基本公共服务均等化［J］.经济体制改革，2010(2):118—122.

［7］郭小聪，刘述良.中国基本公共服务均等化:困境与出路［J］.中山大学学报:社会科学版，2010，50(5):150—158.

［8］曹静晖.基本公共服务均等化的制度障碍及实现路径［J］.华中科技大学学报:社会科学版，2011，25(1):48—52.

［9］郭小聪，代凯.供需结构失衡:基本公共服务均等化进程中的突出问题［J］.中山大学学报:社会科学版，2012，52(4):140—147.

［10］广东省人民政府.广东省主体功能区规划［EB/OL］.［2012 － 11 － 06］.http://zwgk.gd.gov.cn/006939748/201211/t20121107_352873.html.