进一步强化党内民主带动作用的理性思考

□ 张伟斌

党的十八大报告指出：“要坚持民主集中制，健全党内民主制度体系，以党内民主带动人民民主。”①胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗》，《人民日报》2012年11月18日。党内民主和人民民主是社会主义民主政治的重要内容，也是社会主义政治文明的两个关键范畴，二者统一于中国特色社会主义民主政治建设中。然而，它们又是两种不同类型的民主，在各自的界域中发挥着不同的价值和功能。如何进一步加强党内民主建设，以带动人民民主发展，值得深入思考和探讨。

一、以党内民主带动人民民主的内在逻辑

从当前我国党内民主和人民民主的建设现状看，党内民主和人民民主正呈现良好的发展态势。

在党中央领导下，党内民主取得了长足的进步。主要表现在政治体制改革正在按照社会主义民主政治发展的要求有序地向前推进，党代表大会制度进一步完善，党内选举制度改革步伐加大，基层党组织领导班子成员推荐和选拔工作的民主程度提高，党员领导干部从政行为规范得到加强，基层党组织直选范围不断扩大，党内基层民主实现形式有了一些新的探索。党中央对发展党内民主提出了明确的要求，如强调“完善党内选举制度，规范差额提名、差额选举”，“保障党员行使党章赋予的各项权利”，“积极探索发展党内民主的有效途径和形式”，“扩大党内基层民主”，“增强党内生活原则性和透明度”，等等。

在党中央领导下，人民民主有序推进。主要表现在人民通过人民代表大会行使国家权力，基层人大代表特别是一线工人、农民、知识分子代表比例不断增加，人民代表大会、政治协商的制度实践中人民的参与活动加强，政治诉求和利益表达的愿望强烈，基层民主恳谈会形式多样，社区各种类型的协商机制陆续建立，“网络问政”方兴未艾。②齐卫平：《党内民主与人民民主及其关系的思考》，《湖湘论坛》，2010年第4期。不容忽视的是，党内民主与人民民主的关系上，党的重要文献历来提法是前者带动后者，这是对的。但必须清醒地看到由于主体意识的觉醒、新社会阶层的壮大和中国互联网的迅猛发展，已出现前者滞后于后者，后者在推动前者的发展态势。

从我国的民主实践来看，由于经济社会发展和利益的关联性，人民民主推动着党内民主；而从中国共产党的地位、作用及其成员的角度来看，又需要通过发展党内民主带动人民民主。在我国，由于中国共产党的执政地位、服务宗旨和核心力量，决定了党内民主是人民民主赖以发展的前提，也是中国民主政治发展的逻辑起点和关键。基于社会主义初级阶段的国情的考量，发展社会主义民主政治，也应以党内民主示范和带动人民民主。

中国共产党是一个具有90多年建党历史、8200多万党员，在拥有13亿人口的大国执政60多年的大党，党内民主的不断推进，必将带动整个国家政治生活的民主化，这是由中国共产党在我国政治生活中的核心地位所决定的。有关完善党代表大会制度和党内选举制度，完善党内民主决策机制，坚持民主、公开、竞争、择优来提高选人用人公信度等改革思路，都涉及到了党内民主带动人民民主建设的相关内容。

党内民主和人民民主不是自发的直接转化关系，而是一种非直接耦合式的关联与互动关系，无论是党内民主带动人民民主，还是人民民主推动党内民主，都是有条件的，只有通过一定的制度平台或中介才能使二者产生互动，相互作用，相互影响。也就是说，如何把党内民主与人民民主正确有效地结合起来，目前面临的最大问题是操作层面的问题，在民主运行中，需要从发展进程、发展动力、组织建设、制度建设和运行机制方面，促进党内民主与人民民主的有机衔接和良性互动，即党内民主示范和带动人民民主需要一整套实现和运行的机制。

从民主的建构和运作机制分析来看，党内民主对人民民主作用发生的机理，主要有七个方面的重要示范和带动作用：民主理念的导向作用，民主的价值示范效应，民主建设路径的示范作用，民主实践的经验性启示，民主作风的带动作用，民主规则的约束作用，民主法制的保障作用。这一系列环节揭示了党内民主示范带动人民民主发展的内在机制。

从民主的程序角度来看，规范党内民主和人民民主相结合的程序是非常必要的，要进一步更新党的领导思维和执政思维，进一步改善党的领导方式和执政方式，进一步以党内民主制度化引导人民民主制度化，进一步以党内民主程序化推进人民民主程序化的发展。这就要做好党内民主与人民民主的有效衔接工作，不断推进代议民主建设，强化宪政民主建设，拓展协商民主建设，巩固基层民主建设。①尹学鹏、龙志芳：《论党内民主与人民民主的良性互动与有效联接》，《求实》2012年第2期。

从党内民主与人民民主运行的交汇点来看，执掌和运作国家政权机关的党的领导干部是党内民主与人民民主运行的交汇点。从这点出发，可以尝试，推行党代表竞选带动人大代表竞选；创新领导方式与执政方式，建立健全“总揽全局、协调各方”的领导体制，推进党的决策民主化、制度化、科学化；以党内监督支持和保障党外监督；以党内民主精神推进党群关系民主化。②张书林：《论党内民主带动人民民主的运行机制》，《长白学刊》2009年第3期。

从党内民主、国家民主、社会民主三者之间互动的角度看，在我国，互动的制度平台主要包括四种基本政治制度和两个桥梁纽带。四种基本政治制度，即人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度；两个桥梁纽带，即中国共产党自身所具有的联系社会、联系群众的中介：一个是广大党员；一个是党的基层组织。因此，必须发挥党内民主的实践对人民民主的经验性示范：以维护党内民主权利的经验推动公民基本权利的保障；以党内监督的经验推动民主监督的探索；以党内选举的实践推动人民民主选举的探索；以党内政治生活规范化推动政权体系运行的法治化等。③金安平：《从发展党内民主走向人民民主》，《科学社会主义》2008年第3期。这种制度化的经验互动最终是为了实现作为一种新型的政党文明形态的政党法治。④王韶兴：《政党法治：一种新型的政党文明形态》，《当代中国政治研究报告》（2007）。

随着社会主义民主动政治实践的推进，我国的政治体制改革寻找出了一种新的路径，即在坚持党的领导的前提下，通过党内民主的制度化来逐步实现国家政治生活的民主化，形成一种非政党竞争的民主体制。这是共产党领导下的中国特色社会主义民主政治发展的基本逻辑。按照西方学者的话语，中国的党内民主化的思路是可以“在一党威权体制和多党民主体制之间寻求适合中国发展的第三条道路”。可见，通过发展党内民主积极推动人民民主的发展，不仅成为我国民主化的大战略，而且构成了民主化的新实践。

二、进一步促进党内民主与人民民主互动发展的基本思路

党的十八大，为党内民主发展规定了前进的方向。党的十七大对于促进党内民主与人民民主互动发展起了重要的指导作用；十七届四中全会通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》，又将扩大党内民主同带动人民民主、推动社会进步紧密联系。党的十八大在完善党内民主方面出台了很多细化的规定，为进一步发展党内民主、使之居于示范和指导地位指明了方向。

（一）加快推进党内民主，为人民民主真正起到示范和带动作用

1.完善党的代表大会制度。党的十八大报告指出：“完善党的代表大会制度，提高工人、农民代表比例，实行党代会代表提案制。”①胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗》，《人民日报》2012年11月18日。中国共产党党内民主首先体现在党代表大会制度更加健全。1985年，《关于党的地方各级代表大会若干具体问题的暂行规定》的出台，标志着中国共产党的各级代表大会制度逐步走向制度化规范化。从20世纪80年代末开始的党代表大会常任制的试点范围不断扩大，党的代表大会代表提案制度、代表提议的处理和回复机制等逐步得到完善。党十七大作出实行党代表任期制的重大决定；党的十八在探索实践取得经验的基础上，又作出实行党代表提案制的重大决定，并提出“提高工人、农民代表比例”。至此，党代表大会逐步成为广大党员行使民主权利的重要平台，在党和国家的政治生活中发挥着越来越重要的作用。

2.推进党内选举。选举是民主的核心支柱和重要体现。从一定意义上讲，选举意味着民主，没有选举也就没有民主。列宁指出：“每一个人大概都会同意‘广泛民主原则’要包括以下两个必要条件：第一，完全的民主性；第二，一切职务经过选举。”②《列宁全集》第10卷，北京：人民出版社，1987年，第135页。熊彼特认为：“民主方法是为达到政治决定的一种制度上的安排，在这种安排中，某些人通过竞取人民选票而得到作出决定的权力。”③[美]约瑟夫·熊彼特：《资本主义、社会主义和民主》，吴良健译，北京：商务印书馆，1999年，第337页。罗伯特·米歇尔斯强调：“为防止民主可能遭到寡头统治的侵蚀，经常的选举无疑是一种基本的预防手段。 因为在民主政党内，政党领袖是通过普通党员大众的选举产生的，而且他们时刻都有可能失去手中的权力，而被迫寻求再次当选的可能。”④[德]罗伯特·米歇尔斯：《寡头统治铁律》，任军锋译，天津：天津人民出版社，2003年，第83页。罗伯特·达尔断言：“大体上，正是选举权的逐渐扩大，最终导致了一种包括全体人民在内的代议制政府，从而迎来了我们今天的民主概念。”⑤[美]罗伯特·A·达尔：《论民主》，李柏光译，北京：商务印书馆，1999年，第114页。可见，选举与民主是有着密切联系的，要体现民主的价值与精神，选举是绝对无法跨越的。同样，要体现党内民主的价值与精神，党内的选举也是必不可少的。进一步讲，党内民主要有所突破必须进一步完善党内选举办法。十七届四中全会通过的《决定》在完善党内选举办法方面，改进和规范了选举程序和投票方式，改进了候选人介绍办法。在党代表大会代表中提高基层一线代表比例，扩大党代表大会代表对提名推荐候选人的参与，改进候选人提名方式。党的十八大进一步提出：“完善党内选举制度，规范差额提名、差额选举，形成充分体现选举人意志的程序和环境。”⑥胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗》，《人民日报》2012年11月18日。

3.推进基层党内民主。十七届四中全会通过的《决定》推广基层党组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法，逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围，如“公推直选”、“两推一选”、“直接选举”等都有利于充分发挥广大党员的积极性，完善基层党内民主，因为8200多万的党员毕竟都生活在一个个的基层组织之中。党的十八大报告进一步指出：“扩大党内基层民主，增强党内生活原则性和透明度。”⑦胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗》，《人民日报》2012年11月18日。推进党内基层民主就必须按照党的十八大精神，探索发展和扩大党内基层民主的多种实现形式，着眼于实行基层党组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合，逐步扩大基层党组织领导班子的直接选举范围。

4.扩大党内民主参与。党的十八大报告指出：“完善常委会议事规则和决策程序，完善地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制。”⑧胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗》，《人民日报》2012年11月18日。一个科学的决策的前提应当是一个民主的决策；没有了党内民主，组织不听取党员的意见，上级不听取下级的意见，党委班子不听取每个成员的意见，党的决策在党内就无法得到充分认同； 没有了在党内民主基础上发展起来的人民民主， 党的决策不听取人民群众的意见，不体察人民群众的感受，不关注人民群众的利益实现，便无民主性、科学性可言，就不能得到人民群众的真心拥护和热情支持。党员参与决策，在一般情况下可以通过代表间接参与，常规性工作可由常设机构处理决定。但在重大问题上和与群众利益直接相关的问题上，需要党员直接参与。进一步建立和完善党内民主管理的机制，有利于党员民主参与。

5. 保障党员权利。党的十八大报告指出：“保障党员主体地位，健全党员民主权利保障制度，落实党员知情权、参与权、选举权、监督权。”①胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗》，《人民日报》2012年11月18日。发展党内民主实际上并不困难，也不用考虑其它，只要按照党章和党员权利保障条例的要求，把党章规定的党员的八项义务与“条例”中的若干规定不折不扣地贯彻执行，尊重党员主体地位，老老实实地落实党员权利，充分调动全体党员的积极性、主动性和创造性，保证党员都真正成为党内生活中的主人。

6.加强党内民主监督。党的十八大报告指出：“加强党内监督”，“强化全委会决策和监督作用。”②胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗》，《人民日报》2012年11月18日。强化党内监督的权力，建立党员对领导干部的询问、质询与罢免制度，将党内监督与党外监督紧密结合起来，以期实现党内民主与人民民主的协调发展。

7. 健全党内民主制度体系。党的十八大报告指出：“要坚持民主集中制，健全党内民主制度体系。”③胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗》，《人民日报》2012年11月18日。党的十一届三中全会开启了制度建党的新时代。邓小平曾指出：“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色。” 党的十六大以来，从改革体制和机制入手，建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度。经过十年探索，党内民主应朝着建立健全制度体系的方向迈进，进一步健全党内民主制度体系，推进党内民主发展。

（二）将人民民主中成功的做法和实践，有选择地引入党内民主之中，促进党内民主的发展

1.学习借鉴人大民主、基层民主选举的成功经验。我国人民代表大会制度是保证人民当家作主的根本政治制度，人大代表的选举，在实践中不断推进，形成了众多良好的做法。基层的村民自治和城市居民自治也已经探索多年，并积累了许多成功的经验。而且，不少农村推行的由村民选举党支部组成人员、公推直选乡镇负责人的做法，也已经为大家所接受。学习人大民主、基层民主的成功经验，进一步推进党内民主，有利于党内民主的发展。

2. 学习借鉴协商民主办法。社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。随着人民民主的推进，民主恳谈是一个沟通上下，打开心结的好办法。通过制度化渠道，就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商，广纳群言、广集民智，增进共识、增强合力，推进党内民主亦可借鉴。在充足的时间内，集中自由商讨，其目标是扩大党内民主参与，理解目前的党内体制及政策争论所引起的特定问题，或是对党内遇到的重大热点问题进行讨论，其最后判断可以作为重要的政策咨询。恳谈的目的在于提供一个制度化的论坛，以允许党员评估有争议的政策的优劣之处,并经过考虑或斟酌达成一个对这些政策的判断，同时，使党内上下达到互相沟通的目的。在实践中，应把政治协商纳入决策程序，坚持协商于决策之前和决策之中，增强民主协商时效性，深入进行专题协商、对口协商、界别协商提案办理协商，积极开展基层民主协商。

3. 学习借鉴基层政务公开的好的做法。在人民民主的发展进程中，“公开化”、“阳光化”是加强民主与监督的好的做法；推进党内民主，可学习借鉴基层政务公开的好的做法，进一步推进党务公开，营造党内民主讨论的环境，扩大党内民主讨论的范围与深度，有利于党内民主的发展。

4. 学习借鉴党外监督的好的措施。伴随着互联网等新媒体的出现，自下而上、主动参与已经成为不可遏止的潮流，民主监督不断增强，使公众舆论监督与其他各种监督有机结合起来，真正发挥了作用。推进党内民主，实施有效监督，亦可学习借鉴党外监督的好的措施，进一步推进党内监督，进一步健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度，把民主监督、法律监督、舆论监督与党内监督结合起来，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。

三、进一步促进党内民主发展以起到示范和带动作用的现实路径

透过上述思路，党内民主要真正起到示范和带动作用，必须在党内民主与人民民主的互动中，寻找出推进党内民主制度体系完善化、定型化的具体措施，长足推进党内民主的发展。

一要完善党的代表大会制度。党内能够切实实现党员当家作主的最基本的党内制度就是党的代表大会制度。因此，积极推进党内民主建设，必须抓住党代会制度这个重点，深入剖析党代会制度运行中出现的问题，不断丰富和完善党代会制度。一是要完善党代表选举制度，选好党代表；二是要明确、细化和强化党代表的权利；三是建立党代表行使职权的保护机制，使党代表行使权利没有后顾之忧。四是要认真实行党的代表大会代表任期制，使代表们在党代表大会闭会期间可以有效履行代表职责、充分行使代表权利。要继续做好县（市、区）党代表大会常任制的试点工作。五是要认真推进党代表提案制，一方面进一步密切党代表与广大党员群众的联系，另一方面不断增强党代表参与党内事务的能力。

二要进一步完善党内选举制度。党内民主的模式不仅是发展中国特色社会主义民主政治的理论构想，而且已经深入到我国政治体制改革的实践，其中以党内差额选举的改革尤为引人注目。选举权和被选举权是党员享有的基本民主权利。以此为基础形成的选举制度，是党内民主的一项根本制度。要规范候选人提名方式，扩大差额推荐和差额选举的范围和比例。形成充分体现选举人意志的秩序和环境。党内民主要有所突破必须进一步扩大选举范围，规范选举程序，密切选举人与被选举人的关系，提升党内民主选举的地位与作用。

三要进一步建立健全尊重党员主体地位、保障党员民主权利的具体制度。发展党内民主必须把尊重党员的主体地位、保障党员的民主权利作为基础，构建尊重党员主体地位、保障党员民主权利的制度体系。既要不断拓宽党员了解党内事务的制度化渠道，保障党员的知情权、参与权、选举权、被选举权和监督权，又要引导广大党员树立主体意识，提高主体素质，增强发挥主体作用的能力，进一步凝聚全党的力量和智慧。

四要完善党的委员会制度。完善党的委员会制度，关键的一点是充分发挥党委全委会的作用。主要举措是：要严格实行民主集中制，加强集体领导与个人分工负责的制度建设；完善党的地方各级全委会、常委会的议事规则和工作机制，让领导班子每个成员充分表达自己意见，有效避免由少数人和一把手个人说了算的弊端，为科学决策、民主决策进一步提供制度保证。进一步完善票决制，发挥全委会对重大问题的决策作用，进一步推行地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制。

五要进一步完善地方党委常委会向同级的全委会定期报告工作并接受监督的制度。党的各级委员会向同级的代表大会负责、报告工作并接受监督，党的各级常委会向同级的全委会负责、报告工作并接受监督，这是党内正常的权力归属关系。在实践中必须进一步强化。

六要进一步推进党务公开。党务公开是党内民主的前提。要进一步完善党务公开的制度，创新党务公开的形式，扩大党务公开的范围，提高党务公开的质量。要不断营造党内民主讨论的环境，党和国家的重大事务、重大决策，应先在党内进行充分讨论；领导机关在作出决议之前，应让基层组织开展讨论，充分征求党员意见；基层党组织工作中的重大问题，应组织广大党员讨论，充分听取党员意见。充分利用新媒体的技术和手段，推动党内事务公开与透明，增强党内沟通与协调。进一步完善领导班子成员的民主恳谈和民主听证活动。

七要进一步完善干部选拔任用方面的民主制度。坚持科学的人才观，不断完善《党政领导干部选拔任用条例》，全面准确贯彻民主、公开、竞争、择优方针，扩大干部工作民主，提高民主质量，完善竞争性选拔干部方式。要坚持党管干部原则，坚持五湖四海、任人唯贤，坚持德才兼备、以德为先，坚持公平公正，选贤任能，坚持注重实绩、群众公认，进一步深化干部人事制度改革，使各方面优秀干部充分涌现、各尽其能、才尽其用。进一步完善干部考核评价机制，扩大干部考核评价中的民主因素，健全干部管理体制。总之，坚持和发展中国特色社会主义，关键在于建设一支政治坚定、能力过硬、作风优良、奋发有为的执政骨干队伍。

八要进一步完善党内基层民主制度及其实现形式。党的基层组织是团结带领群众贯彻党的理论和路线方针政策、落实党的任务的战斗堡垒。扩大党内基层民主，是党内民主建设的基础和重要切入点。要落实党建工作责任制，全面推进各领域基层党建工作，扩大党组织和党的工作覆盖面。建立健全党内基层民主制度，进一步完善党内基层民主，调动广大基层党员的积极性、主动性、创造性，充分发挥推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的作用，推动广大党员发挥先锋模范作用。要推广基层党组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法，逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围，探索扩大党内基层民主多种实现形式。

综上所述，只有不断完善党内民主制度体系、大力推进党内民主建设，才能使之真正成为人民民主的示范，才能真正带动人民民主发展，为中国特色社会主义民主政治的长足推进开辟一条现实路径。