转型期完善社区治理与协动机制的再探讨

张金荣，孙彦鹏

一、转型期社区治理的阻滞及其原因分析

进入新世纪，伴随着社区“硬件体系”的日臻完善，社区治理升级的软肋——“体制不顺”和“软件支持不足”，开始凸显在人们眼前。众所周知，街道、社区是城市管理的基础和依托，完善社区管理体制和运行机制，对于服务人民群众、夯实城市基层基础、加强城市管理、维护社会稳定、发展地区经济都具有重大的现实和深远意义。此外，“在城市化迅速推进的过程中，充分发挥城市社区的基层整合功能，对于舒缓社会转型期带来的阵痛，制度化地解决社会发展过程中的矛盾和问题具有积极的价值和意义。”［1］

近年来，社区管理体制和运行机制存在的一些问题开始引起人们的关注，如社区建设目标重点不够突出、党委政府目标与社会目标脱节；社区建设的行政化推动与社区自治建设这两大结构力量缺乏有效衔接；社区自治功能与权力严重缺位等等。上述问题的存在制约了社区建设的进一步发展。从社区管理现状来看，中国的城市社区参与仍然只是一种出于国家治理需要的自上而下的制度安排，社区参与具有很强的革命时期形成的国家动员、群众参与的传统色彩［2］。笔者认为存在以下四种矛盾：社区组织的有限力量与繁杂的日常工作难以协调；社区建设工作的快速推进与社区各方参与意识不强；社区建设的高要求与社区工作者素质偏低；社区建设的繁重任务与社区硬件设施不完善、经费不足。

从一般意义上来看，产生上述矛盾的原因是多方面的，但其主要原因可以归纳为以下几点：社区与政府职能部门的职能没有完全理清；对社区工作的宣传力度不够；社区居民党员年龄结构老化，选人用人机制有待进一步拓宽；约束机制不健全；资金投入机制不完善。

回到中国社会转型的现实，“在社会经济迅速发展的今天，社会功能和社会组织关系多元化现象越来越普遍。城市社区作为整合各种社会资源的基层单位，对创立新型城市社区管理模式的呼唤也越来越强烈。”［3］社区建设模式的特点就在于其所具有的多样性，以及同社区建设实践的紧密联系，“无论是发达国家，还是发展中国家，其社区建设的模式都是多元的，不存在一个‘放之四海而皆准’的社区建设模式”［4］。笔者在对当前社区管理存在具体矛盾及原因分析的基础上，着眼社区管理体制和运行机制加强社区党建工作科学化的具体措施——推行“三改一加强”工作机制，加快社区改革创新。“三改”就是改革社区治理结构、改进工作运行机制、改善社区工作基础，“一加强”就是加强党的领导。

二、完善社区治理与协动机制的探索

在现实的社区发展中，一些基层社区组织在完善社区治理与协动机制问题上展开了诸多有益的探索。

（一）“4＋N”模式与社区治理结构优化

构建在党组织领导下，以居民自治为核心，广大居民和多种经济社会组织广泛参与的多元治理机制。从根本上来讲，社区发展的重点应该是发扬现代民主，相信民众有自我组织、自我解决问题的能力，从而通过民主的建设来谋求社区的真正发展，这样可以使不同的社会力量和社会需求得到整合和表达［5］。实行“两心两体系”，即着力构建党组织这一领导核心、广大居民这一自治核心，按照“4＋N”模式设置社区组织体系和服务体系这两个体系。

“4”主要是建设社区党组织、社区成员代表会议、社区居委会、社区公共事务服务中心“四位一体”组织架构；通过这种组织体系建设，调整组织职能定位，实现“五权分离”，即领导权、议事权、决策权、执行权、监督权（党务与政务分离、领导职能与自治职能分离、社会职能与行政职能分离、领导权与决策权分离、决策权与执行权分离）；党组织由原来的决策者、执行者变成领导者、监督者；居委会变成居民代表大会和议事会的执行者和政府下移公共服务和社会管理职能的承接者；各类经济社会组织变成社区建设的参与者。一些新的和老的、现代的和传统的集团，越来越意识到他们自己是集团，越来越意识到他们对于其它集团的利益和权利，进而积极动员参与政治［6］。

“N”主要是指服务体系建设，依托党员服务站、党组织服务民生工作站，建立多种服务志愿者团队大力开展服务民生工作，即面向社会招募组建以党员、团员为骨干的志愿者队伍。重点组建党员区域化党建工作志愿者服务队、精神文明建设宣传志愿者服务队、再就业志愿者服务队、家政便民志愿者服务队、医疗计生志愿者服务队、法律维权志愿者服务队、未成年思想道德建设志愿者队伍等。在社区建设中强化社区服务的功能，对于社区管理本身也是一种促进。“最佳的管理方式是在服务中实施管理、在管理中体现服务，通过强化服务提高社会管理实效。”［7］

2.2两组患者采取不同治疗方法后,住院时间和治疗满意度评分指标比较,观察组患者均优于常规组患者,差异明显具有统计学意义(P<0.05),详情见表2。

（二）“六化一法”与社区运行机制转变

在坚持党组织的领导和社区民主自治的基础上，以管理流程优质高效为基本目标，按照社区一般事项便捷化，重要事项程序化的原则，逐步建立起自上而下的工作运行机制，从而实现实用快捷的新式社区工作管理流程。具体来说就是逐步推进“六化一法”的工作模式。

所谓“六化”，具体就是指管理职责明朗化、管理内容模块化、工作管理流程实用化、工作管理队伍多元化、管理制度规范化、工作成果具体化。具体如下：

第一，工作职责清晰化。明确划定社区党组织（包括各党支部）、社区居民代表大会、社区居委会、社区公共事务服务中心的职责，强化每一个部分的功能和作用，更好更有效地为居民服务。

第二，工作内容板块化。结合社区实际，可以把社区工作内容分解细化为六大板块，即党建工作板块、社区公共事务服务板块、司法综治板块、公共设施板块、社区资源板块、工作经费板块。六大板块相互联动、彼此配合，为居民办实事、办好事，解决居民的实际困难，确保工作顺利开展。

第三，工作队伍多样化。重点建好三支工作队伍，即社区工作者队伍、兼职工作队伍、志愿者工作队伍。

第四，工作流程效能化。在坚持党组织的领导和社区民主自治的基础上，以管理流程优质高效为基本目标，由基层党组织服务民生工作站负责收集民情、民意，按照社区一般事项便捷化、重要事项程序化的原则，实现快捷实用的社区工作管理流程。

第五，工作制度规范化。建设中国特色社会主义，实现社会和谐和科学发展，制度是不能缺失的，没有制度保证，人们的物质利益、各种权利不可能得到有效承认和保护，社会也不可能达到有序状态［8］。在社区工作制度方面，重点对以下五个方面制度进行规范，包括社区基层党建制度、社区议事决策制度、社区管理制度、社区居委会议事制度、社区服务制度。

第六，工作成果特色化。各街道社区结合各自的实际情况和原有的工作基础，发挥优势，形成各自特色和亮点，包括再就业服务、文体服务、家政服务、流动人口服务、资源整合服务、菜单服务。

所谓“一法”，即“345”工作法，包括“三提、四责、五议”。“三提”即在提请议事方面，通过设立的舆情员收集社区信息动议并提起议事、社区管理干部收集舆情信息提请议事、党支部基层组织收集舆情信息提请议事等三种主要渠道广泛收集舆情信息提出拟处理或办理事项。“四责”即定责、履责、述责和考责。定责让职责与岗位相匹配；履责将职责转化为具体行动；述责使履责行为得到有效监督；考责对履责效能进行评价。“五议”即对提出的拟办事项采取“分片议、分专题议、党员首议、民主决议、群众评议”五种方式履行程序和办理。

三、加强“政府－社会”间的协调互动

坚持党对社区的领导，夯实党在基层的执政基础，是构建新型社区治理体制和运行机制的基本原则和重要目标。社区党建工作应该突出社区基层党组织的主导作用、建立社区事务共议共决共建的协调运作机制、强化社区资源整合与共享。具体通过“巩固核心广泛结网、强调节点划立分片、街道和社区同构、两纵两横运行”等措施逐步推进社区党建工作。

巩固核心广泛结网。主要是解决社区基层党组织机构的领导核心及资源整合职能。“巩固核心”就是将社区党组织的主要职能确立为领导社区党建工作、整合社区基层党支部的组织核心地位，强化其领导能力及资源整合能力。“广泛结网”就是将各类社区基层党组织逐步整合成为统一领导的网络，并成立社区党委，从而赋予社区党建工作相对独立的决策议事权，实现权利与责任的平衡；推动转制企事业单位属地化管理原则，从而理顺领导和被领导的管理关系；推动实施社区党委成员的民主选举工作，从而增强社区基层党委与社区成员对社区党委的认同；推动建立基层党支部书记联席会议以及社区党员代表议事制度，使基层党组织及其成员能够参与社区党建和社区管理建设的决策过程，强化基层党支部与社区居民的联系。

强调节点划立分片。主要是为了解决社区党建工作的全覆盖面问题。针对性地对于“两新”组织的特点，即其人员流动性强、同时由于企业经营过程中的倒闭与破产导致的基层党组织解散等客观实际问题，着重强调这些作为基层党组织的节点，逐步构建党组织的全覆盖工作思路。所谓“节点”，主要为单位党组织、市场党组织以及街道党组织。“分片”则是指一个“两新”组织所处的地理空间区域，一般来说，以50至100家左右的两新组织作为一个分片，分片内的党组织的日常组织与管理工作由现有框架内的街道或乡镇派遣机构的党群工作人员完成，每一个节点作为一个责任管理区，一个网络中的网格。采用网格管理的模式，对分片进行管理，进一步完善与拓展把“支部建在楼上”的设计，把“支部在楼宇”向“总支在片区”归拢。

推动“两纵两横”的落实完善。这主要是为解决社区党建工作的具体运行机制。“两纵”具体是指社区党委对基层党支部的纵向领导。通过加强对基层党支部的领导，从而发挥基层党支部的领导核心职能；社区党委对于社区内的流动人口中的党员以及离退休党员实行纵向管理。“两横”则是指社区党委与社区内的党群机关、企事业单位以及“两新”组织的横向联系；社区党委通过与社区内各种党员的横向联系，宣传、组织和号召在职党员积极参与社区内的建设，从而实现与发挥党员的模范与示范作用。

实行“五制”。实行社区党务社会公开制，以党务公开促政务公开，实现党内民主。实行社区事务党员首议制，社区重要事项交由党员首先商议。实行社区管理集中领导制，建立社区工作者党支部，把社区工作人员和公益岗位人员紧紧地团结在党的周围。实行社区党建区域联席制，实行“双向进入，交叉任职”。实行社区服务定期契约制，年初社区党组织就服务民生工作向社区居民作出承诺，与驻区企事业单位签定双向服务条约，实行契约化服务。

总体说来，完善社区管理体制和运行机制对于促进社会稳定和谐，完善服务人民群众，强化城市的管理能力等都具有十分重要的意义。完善社区管理体制和运行机制就是在现有的体制基础上，通过整合社区资源，吸收社会力量参与，构建适应社会主义市场经济的新社区治理模式，形成政府协调与社会协调的互联机制，政府职能与社会自治的功能互补，政府服务与管理以及社会力量参与协同的新社区治理模式，对社区事务进行有效全面的覆盖与管理。最终形成以社区党委作为领导核心，以社区自治作为治理基础，以社区服务站等机构作为治理依托，以社区社会组织作为补充力量，形成社区内单位密切配合，社区居民广泛参与的现代社区治理机制与结构，从而为构建整个和谐社会主义社会打下坚实基础。

社区治理结构和运行机制问题的探讨与研究，国内外有许多理论总结，也有很多实践尝试，没有统一固定模式，呈现出多种多样的发展态势。而且就这一问题本身来说，也是具有开放性、实践性、时代性的课题，关于它的研究探索总会随着时代的发展、社会的进步，而不断出现新的发展和创新，从而极大地促进整个社会管理的科学化水平。

［1］刘伟红．政府与社区协同管理模式［J］．江南社会学院学报，2008（1）：61．

［2］杨敏．公民参与、群众参与与社区参与［J］．社会，2005（5）：31．

［3］陆凡，武文杰．城市社区管理模式创新的理论思考［J］．城市发展研究，2006（6）：22．

［4］田毅鹏，漆思．“单位社会”的终结［M］．北京：社会科学文献出版社，2009：79．

［5］刘宝锋．现代城市社区治理结构研究［M］．北京：中国社会出版社，2006：34．

［6］［美］塞缪尔·P·亨廷顿．变革社会中的政治秩序［M］．北京：三联出版社，1998：234．

［7］郑杭生．不断提高社会管理科学化水平［N］．人民日报，2011－04－21（5）．

［8］广东省邓小平理论和“三个代表”重要思想研究中心．以制度创新推动科学发展［N］．光明日报，2008－07－15（3）．