韩国预防腐败经验报告

林云存

反腐机构职责明确

在韩国，具有防止腐败职责的机构主要有国民权益委员会、检察厅、监查院、警察厅等行政部门，以及公职人员伦理委员会等中立组织，它们大体构成了韩国预防腐败的基本工作平台和网络。

国民权益委员会（简称ACRC）。韩国专门的预防腐败机构，于2008年由原国民信访委员会、国家清廉委员会、行政审判委员会合并后成立，直属国务总理领导。该委员会共有15名委员，所有委员的地位和独立工作的权力受法律保护。主要承担着组织协调反腐败相关工作及受理相关投诉举报等职责。由于ACRC没有调查、搜查等权力，接到投诉或腐败报告后，ACRC会交给具有调查职能的检察厅、监查院、警察厅等调查机构在各自的职责范围内进行调查，并将调查结果进行反馈。

检察厅和监查院。韩国的政权结构是由行政、司法、立法所构成，检察机关附属于行政系统，拥有起诉权和搜查权，是很有权威的反腐败机构。韩国检察机关共有四个级别，即大检察厅、高等检察厅、地方检察厅、地方检察厅支厅。韩国的检察机关每年查处公职人员4000-5000人，查处的案件一般为性质比较严重的案子。韩国的监查院由包括院长在内的5-10名委员组成，由总统任命，只受总统管辖。监查院依法对国家和地方自治团体及国家银行等单位的会计业务进行检查，内容包括收入与支出、财产的取得、管理与处分。监查院认为有必要或应国务总理的要求，还可以对国家公共财政投入、支出和使用情况进行监查。除了财政监查，监查院还具有职务监查的职责，有权对行政机关、地方自治团体的公务员和依法具有公务员身份的人员进行监督和调查。

公职人员伦理委员会。此为中立机构，分别在国会、大法院、中央选举委员会以及各市、道设立。不同的公职人员伦理委员会成员的任期、选任以及审查程序等有关事项根据国会、大法院、宪法裁判所、中央选举管理委员会、地方自治团体的规则或条例以及总统令确定。如政府公职人员伦理委员会的九名委员中，包括委员长在内的五名委员要在法官、教育工作者、学识渊博和德高望重的人士中选任，包括副委员长在内的四名委员在政府所属公务员中由总统提名或任命。委员任期两年，可以连任一次。委员会实行合议制，由委员长召集，一般事项由相对多数委员参加，过半数通过方可形成决议。其主要职责是对公职人员的财产登记进行审查，并把活动情况编制“年报”，定期向国会汇报。这在一定程度上避免了机关内部人员操控审查结果的情况出现。

全面的预防腐败立法

目前，韩国防治腐败的主要法律依据是《腐败防止法》、《公职人员伦理法》、《公益举报保护法》、《公共机关信息公开法》、《公务员行动纲领》等。针对当前腐败问题越来越智能化、隐蔽化等特征，韩国正在制定《防止不正当请托和利害冲突法》，计划于2012年底提交国会审议，如果该法获得国会通过，这将极大地推进韩国的反腐败工作。

《腐败防止法》于2001年出台，目的是为了预防腐败发生和有效控制腐败行为。该法对腐败的定义、举报和惩罚腐败行为、设立国民监查请愿制度、扩大财产登记和公开对象的范围等问题作了明确规定。“公共机关、政党、企业、国民和公职人员，都必须对改善制度、防止腐败的各种政策提供积极合作。如果公职人员在职期间因腐败行为被免职，那么三年内不得回原所属部门工作，否则将被勒令立刻辞退。进行虚假举报的人将被处以一年以上十年以下监禁，利用工作谋取私利，将被处以七年以下监禁和5000万韩元罚款，并没收全部非法所得。此外，对不履行举报义务的公职人员和违反保护举报人规定的人，将分别处以1000万韩元以下罚款。”

《公职人员伦理法》是在20世纪80年代由全斗焕政府制定的，它的主要目的是确立公职社会的伦理观，主要涉及公职人员的行动纲领及财产申报和公开等内容。1993年6月，金泳三政府对该法进行了修订，颁布了《公职人员伦理法（修正案）》，规定公开高级公务员的财产，使公职人员财产申报及公开义务化，从而在制度上保障了财产公开的实效性。该法规定：“包括总统、国务总理、国务委员、国会议员等国家政务公职人员，地方各级政府首长和议员，四级以上国家和地方公职人员等11个方面的国家公职人员都有向有关部门进行财产申报的义务。登记对象涵盖本人、配偶、本人直系亲属（已出嫁的女儿除外）。登记财产范围包括不动产所有权、土地使用权和转卖权，矿产权和渔业权，动产、有价证券、债权、债务以及无形财产权。”该法还详细规定了违法的公职人员应当予以解任或惩戒的条款。这些规定使得公职人员承受着巨大的法律、道德和心理压力，迫使其以身作则、廉洁奉公。

《公共机关信息公开法》是亚洲第一部信息公开法。韩国在1996年12月颁布此法，共设五章、24条，对政府信息公开的目的和原则、信息公开申请人和公共机关的义务、信息公开的程序、异议复请程序、设立信息公开委员会等作了详细规定，是政府各部门信息公开的基本法律依据。

其适用范围非常广泛，不仅适用于行政机关，还适用于立法机关、司法机关（包括宪法法院和其他司法机关）以及中央选举委员会等公共机关。政府持股超过50%的企业、所有学校、129家根据特别法设立的机构、93家中央或者地方政府出资超过一半设立的机构、34家医疗机构、1005家中央或者地方政府提供过财政支持的机构等均纳入该法的适用范围。韩国信息公开立法是自下而上，从地方到中央逐步展开的。关于信息公开的立法先由地方立法机关进行，然后才由中央立法机关颁布普适性的信息公开法。到1997年6月，韩国共有178个地方立法机关制定了信息公开条例。韩国的信息公开法正是在地方的影响下制定并通过的。

《公务员行动纲领》是韩国政府首次以总统令的方式公布实施的法律，随后各个部处和地方政府又根据这个纲领制定了本部门、本地区的公务员行动纲领，所有的公务员必须同时遵守这两个纲领的约束和规定。其主要内容包括：公务员在上级领导对正当公务作出错误指示时，可依法举报；公务员禁止利用关系在人事上做手脚；禁止向同学、同乡和亲戚等提供特别优惠待遇；禁止将公用车、船等用于私人用途；发现公务员违反行动纲领，任何人都可以举报，其中所在部门负责人和副部长以上的公务员的违规行为可直接向国民权益委员会举报等。

《公益举报保护法》是为了不断完善《腐败防止法》中，保护举报人、保护和维护为公共利益而做出举报行为人员的个人合法利益而设的法律。2005年7月，韩国国会通过了《腐败防止法修正案》，旨在动员全社会对腐败行为进行监督并保护举报人的合法权益。该法案明确规定：“要求对举报人强化身份保密、人身安全保护、协助调查保护及责任减免。”2007年，韩国政府再次修订《腐败防止法》，要求对普通举报人予以与公职人员举报人同等的受保护待遇。该法还规定：“报复内部举报人，不仅会被处以罚款，还将被追究刑事责任。”2010年，韩国制定《公益举报保护法》，将以前《腐败防止法》中规定“国民举报公职人员腐败行为可获得最高2亿韩元（约20万美元）的奖励”标准大幅提升，最高可给予20亿韩元（相当于200万美元）的奖金。韩国政府还不断出台新的保护和奖励举报人的举措，明文规定对举报人实施就业保障、个人信息保护和人身安全保护。

公开透明，鼓励举报的反腐制度

信息公开制度。韩国政府高度重视信息公开工作，认为公开是防止腐败最重要的手段之一。从上世纪90年代开始，韩国政府就注重政务和政府信息向国民公开的工作。随着电子和数字技术的发展，韩国实施构建电子政府战略，政府各部门都建有较为完善的网站，相关业务的申请、批复等都可通过网络在线处理。韩国政府信息公开也主要依托网络在线公布。韩国政府信息公开的原则是依据《公共机关信息公开法》公开本机构保有、管理的信息。韩国政府信息公开分为两大部分：一是公开发表的信息，二是应申请人要求公开的信息。公开发表的信息包括本机构保有和管理的重要政策、重要事项、预算执行等内容。申请人申请公开信息须首先填报申请表，收到申请的机关研究决定是否公开相关信息，然后通知申请人结果。决定公开的信息根据内容可采取阅览、复印、观看影像内容，或是以电子邮件、光盘等媒体提供。如果决定不公开申请的内容，须向申请人书面通知，说明理由及申诉的途径。

金融实名制度。该制度建立于金泳三政府期间，1993年8月，金泳三以总统紧急命令的形式，突然宣布实施金融实名制。其内容包括：从总统令发布之日起，一切金融交易、存取款必须以实名进行。为保证实名制顺利推行，韩国政府采取了极端和强硬的手段加强金融保密制度：一是制定专门的法律对金融实名制进行保护；二是对违反金融实名制的行为和个人采取严厉的打击措施。金融实名制的实施有效打击了地下经济和非法收入等行为，完善了税法、刑法等实体法律体系，提高了政治资金的透明度。实名制的推行有力地推进了反腐败斗争，包括韩国前总统在内的多名高官因收取秘密政治资金等被判刑。

公务员财产申报与公示制度。根据《公职人员伦理法》，韩国从1981年起就开始实行公职人员财产申报制度。1993年，韩国开始实行公务员财产公示制度，由公务员伦理委员会负责监督和公布。每逢公务员的财产比上年有明显增加或者反常增加，公务员伦理委员会就会高度关注，并要求当事人就财产剧增原因在20天内提交书面解释及凭据材料。如逾期不配合，将被罚款2000万韩元（时约合2万美元）。必要时还会要求当事人提交近三年的相关财产资料。

腐败影响评价制度。韩国的腐败影响评价制度类似于我国的制度廉洁性审查。即各个政府部门、公共机构出台的法律、法规、条例等制定完成后，要先提交给国民权益委员会进行腐败影响评价。国民权益委员会将选择相关专家进行讨论研究，分析提交的法律制度等是否存在可能引起腐败的行为，如果存在，将劝告提交单位进行修改。据统计，国民权益委员会提交的修改意见建议有80%-90%被采纳，已对7000多部法律法规、条例制度等进行了评价。

公共机关廉洁评价制度。韩国国会2001年6月通过的《腐败防止法》制定了“清廉度指数”，从2002年起在中央和地方政府全面实行“清廉度指数”评价制度。自2003年起，国家清廉委员会和后来合并组成的国民权益委员会（ACRC）每年都对全国所有政府和公共机关进行清廉等级评估。2010年，ACRC对700多家机关进行了清廉度指数测定，并计划将测定对象覆盖到所有接受政府预算的机关单位。

在每年公布的清廉度指数测定排名中，排在后面的权力部门将承受巨大的社会舆论压力，从而不得不更加自律，主动加大预防和惩处腐败的力度，以提升自身形象。例如，2009年首尔市排名下跌后，当即推出《市政清廉度改善综合方案》，规定了极为严厉的反腐败措施：首尔市公职人员收受企业3万韩元（约合人民币不到200元）以上的贿赂或者接受招待，不论职务高低，将立即被停职甚至免职。行贿的企业两年内不得参加首尔市开展的各种竞标活动。

举报人保护奖励制度。韩国政府在反腐败过程中高度重视对举报人进行保护，并不断加大对举报人的奖励力度。根据《腐败防止法》，向“反腐败委员会”举报公职人员腐败行为的举报者能获得追缴国库的受贿追缴金或费用节减额的2%至10%的奖金。其中，追缴（或节减）金额在1亿韩元以下时，适用10%的奖金比率；超过1亿韩元时，奖金以“定额+部分超额”的分级定率方式计算，奖金最高限额为20亿韩元（相当于200万美元）。2002年至2010年期间，政府共向124名举报人支付了20.9亿多韩元的奖金。