对苏州高校职务犯罪预防措施的思考

田乐　傅佩芸

一、犯罪特点

高校职务犯罪在技术职业类学校较为明显。苏州这些年来依托吸引外资，形成了一个庞大的就业市场，这大大促进了职业技术教育院校的发展，因此苏州职业技术类院校发展较快。从笔者查找到的几份苏州市高校职务犯罪的判决书来看，所涉高校均为职业类院校，这从一个侧面反映出苏州市高校职务犯罪在技术职业类学校里较为明显。

职务犯罪主体以集人、财、物权一身的学校领导为主。“高校现行的监督制约机制存在缺陷，很多制度没有真正落到实处，不能从根本上对手中握有一定权力的人进行有效的监督和制约。很多单位党政一把手更是集人、财、物权于一身，上级疏于监督，下级不敢监督，权力监督制约不力为职务犯罪行为提供了滋生的土壤。”通过对苏州市近年来发生的几起高校职务犯罪案件分析，涉案人员主要集中于掌握人、财、物等实权的学校领导、行政管理人员和财务人员。

高校职务犯罪集中于学校的采购、基建等领域。高校职务犯罪的案发领域相对集中，主要集中在采购、基建、后勤管理等部门。从苏州市人民检察院对苏州市2006—2010年度高教系统职务犯罪案件涉及领域的统计数据来看，在发生的15件案件里有9件涉及后勤采购领域，有3件涉及图书采购；有7件涉及基建领域，有1件涉及招生，1件涉及合作办学领域。

二、原因分析

1.部分高校领导法治观念淡薄，缺乏有效的预防机制。苏州市范围内的部分职业技术学院由于管理水平、制度建设方面的不完善，相对来说部分领导人员的自身素质、法治观念较差，导致苏州市高校的职务犯罪在职业技术类院校里更为明显。

形成统一的预防机制是应对高校职务犯罪的重要举措。目前来说苏州市的检察院、纪检、审计、组织、公安、法院、教育等部门尚未形成协调的预防机制。诸如较少有检察院、法院、纪检、审计部门与高校建立经常化的预防高校职务犯罪的联席会议机制，以此来对高校的领导形成提前的教育、“威慑”作用。江苏省教育厅与江苏省人民检察院于2010年下发了《关于在全省高校和检察院开展预防高校职务犯罪共建活动的通知》，但该通知的内容在实践中并没有得到充分落实。即使有些校检共建活动，也主要集中在宣传教育层面，而其工作很少涉及高校职务犯罪的根本性、源头性问题。

2.高校民主决策及监督机制尚未完善，权力缺乏有效制约。高校出现腐败问题的深层次原因在于高校设置权力时缺乏制约功能，权力过于集中，导致权力的运行缺乏监督，也使广大教职工无法正常行使其监督权，这是产生职务犯罪的重要原因。高校的民主决策、监督渠道并不是十分顺畅，学校内部的决策基本都是由学校领导班子讨论决定，这当然也是时间、效率综合考虑的结果。但在重要问题上尤其学校的基建、采购及事关师生利益的其他事项上，缺少考虑基层教师或者学生的意见，而这是导致高校职务犯罪的重要原因之一。另外发案单位基本上都存在规章制度不健全、有规章不落实的问题。由于体制方面的原因，我国高校内部的监督机制存在着“缺位”及“不敢监管”的问题，比如高校虽然设置了纪检、审计等监督管理部门，但这些部门都是在学校的领导下开展工作，难免受到学校行政干预，导致学校内部监督不能真正落到实处。

3.对易发生高校职务犯罪的重点领域监督不到位。监督机制是防范公权力滥用的重要保障，不受监督的权力必然导致腐败。目前苏州市高校内部及校外部门对易发生职务犯罪的重点领域缺乏有效地监督。前文已述，由于体制的原因，我国高校内部监督机制存在着“缺位”及“不敢监管”的问题，形成监管真空。而纪检、检察院等校外监督部门往往也是在职务犯罪发生之后才开始介入。权力既集中又缺乏监督的管理格局，客观上助长了高校腐败现象的发生。

三、预防建议

1.加强各部门相互配合，建立常态化的社会大预防格局。所谓社会化大预防即由党委牵头，纪检、检察、审计、组织、公安、法院、宣传等职能部门参与组成预防职务犯罪工作领导小组，组织、协调有关各部门开展预防职务犯罪工作。这种工作模式符合我国的国情，并且发动面广，影响大，容易形成全社会预防的反腐败格局。结合苏州市的实际，可以采取如下措施：

可以由苏州市人民检察院牵头，组织纪检、审计、公安、法院、宣传、学校等各部门建立关于预防高校职务犯罪的联席会议制度。各部门可共同商讨预防高校职务犯罪的对策，检察院可对一定时期高校职务犯罪的特点和规律进行总结与通报并确定下一时期预防职务犯罪工作的重点。检察、审判、纪委监察、审计等机关在依法行使职权时，针对存在职务犯罪隐患的高校及其部门，应及时提出检察建议、司法建议、监察建议、审计建议，并督促被建议高校限期整改。

针对学校内部纪检、审计部门监督自己上级领导往往存在较大困难的问题，笔者认为可以由各地的纪律检查委员会和审计部门派驻其工作人员定期到高校工作，协助高校的纪委、审计部门工作，这样保证学校内部监督部门的相对独立性。学校及地方政府的宣传部门则应加强对高校领导、师生的法制宣传教育、警示教育，让他们在职务犯罪面前望而生畏。

2.建立和加强校检联合预防机制。建立校检联合预防机制是2005年最高人民检察院、教育部联合发布的《关于在教育系统开展预防职务犯罪工作中加强联系配合的意见》，及江苏省教育厅与江苏省人民检察院下发的《关于在全省高校和检察院开展预防高校职务犯罪共建活动的通知》中的重要内容。笔者认为建立具有可操作性的制度是建立校检联合预防机制的关键。

检察机关的法律监督职能决定了其必然在社会化大预防格局中成为主力。因此应建立和加强检察院与所在地区高校联系更加紧密的定期联席会议制度。比如苏州市人民检察院及下辖市、区检察院的职务犯罪预防部门可以定期与所在地区高校骨干领导进行“约谈”，总结各校职务犯罪预防经验，并对存在的问题在联席会议上进行说明并提出改进的建议。其次，检察院可以配合高校对全体领导干部和教职员工开展廉洁奉公的教育，并协助高校建立健全各项反腐倡廉内部规章制度。再次，检察院对可能诱发职务犯罪的重要环节，如人事任免、采购、建设工程等领域可以提出预防对策，排查可能导致职务犯罪发生的危险源点；对高校资金管理和工程建设方面提供预防咨询，发现问题及时依法查处。

同时，高校应每月定期向检察院反馈职务犯罪预防工作情况。当高校内部出现职务犯罪的苗头或线索，或者已经发生职务犯罪时，高校应按照规定及时向检察院移交相关情况。

3.学校自身应健全预防高校职务犯罪的内部监控机制。内因是解决问题的关键，因此加强苏州市高校内部预防机制的建设尤为重要。高校重大事项的决策权不够民主是造成高校职务犯罪的一个重要原因。高校职务犯罪主要集中在基建等领域，因此最为有效的治标方法就是加强对高校基建相关职能部门人员和主管人员的监督，并以此为契机实现高校治理模式转变，完善学校（院）大事民主决策机制。因此高校在重要事项的决策上实现公开化、民主化及在实际执行过程中实现监督的常态化，就成为预防职务犯罪的重要问题。

为了保证决策的民主化、公开化及执行过程的透明化，笔者有个大胆的设想，就是每个学校应设立一笔“预防职务犯罪监督基金”，这个基金应不同于已有的举报奖金，这笔基金的作用就是给监督者以补偿，给监督有贡献者、特别是发现有职务犯罪隐患者以奖励。为了保证学校决策的民主化，学校在决策时应充分考虑下一级学院、单位师生的意见，在决策执行过程中，可以邀请下一级学院的代表监督。为充分调动这些人员的积极性，同时兼顾实际执行的可行性，可以动用“预防职务犯罪监督基金”来给予这些监督者一定的补偿。

高校内应建立分工明确、监督有力和运转协调的权力配置体系。即高校党委主要负责对重大事项、党务管理的决策，同时对校长行政权力进行监督，校长则主要负责高校日常行政、科研、教学等具体事务的管理和决策。同时应对高校各个职能部门的权力进行明确，加强各部门对职务犯罪易发环节的监督。只有对财务、招生、基建、后勤、大宗物资采购等掌管重要权力和资源的腐败易发部门进行有效的监督和制约，才能够避免我国高校长期以来形成的职能部门权限不清、责任不明、运作不透明、制度不健全、管理不规范的现象，从而抑制高校职务犯罪的高发生。为了避免学校内部监督机构对高校职务犯罪重点领域“不敢”监督的现象，笔者认为除了实行“派员”制度外，还有必要明确赋予高校的纪检部门、审计部门在重点预防职务犯罪领域一定的“调查”、“处置”权，并提高这些部门领导人员的行政级别，真正实现校内监察部门应有的监督作用。

高校应定期将校务、财务公开。充分发挥学校工会的参与、监督作用，如允许高校工会人员定期对学校财务资金的使用情况进行询问、发现漏洞时有提出相应改正意见的权利，当发现职务犯罪线索时鼓励师生及时举报。

（作者单位：中国人民大学法学院，苏州工业园区人民检察院预防科）