启修食品安全法

□ 本刊记者　罗燕

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启修食品安全法

继国家食药总局于今年挂牌成立之后，《食品安全法》也将在实施四年之后迎来首次修订。被学者评价为“特事特办”的此次修法，能否迎来食药风险防治的公共治理及第三方检测机制？

□ 本刊记者罗燕

6月17日，第五届中国食品安全论坛，食药总局法制司司长徐景和倡议食品安全法的修改应考虑鼓励社会各方参与。图/受访者提供

实施了四年的《食品安全法》今年将迎来首次修订。6月6日，在国家食品药品监督管理总局（以下简称“食药总局”）召开的“建立最严格的食品药品安全监管法律制度”研讨会上，国务院法制办一位副司长表示，国务院法制办已经将《食品安全法》修订列入一类立法计划，放在最优先审查的位置。这意味着修法工作要在年内完成。

7月3日，《食品安全法》修订工作正式启动，第一次工作会议召开。

7月15日，食药总局就食品安全法修订向社会公开征集意见结束。《民生周刊》记者从修法专家组获悉，目前调研工作已经展开，预计今年9月可形成修订草案。

修法的速度出乎很多人的意料，被媒体称为“急手术”。中国人民大学法学院教授刘俊海告诉《民生周刊》记者，一般法律修订要先拿出草案，然后报国务院法制办审核，审核过程中还有征求公众意见环节，然后提交全国人大常委会审议，三次审议之后才能最终提交表决，这个过程有时需要四五年的时间。在他看来，这次修法可以说是“特事特办”。

2009年版《食品安全法》的出台与“三鹿奶粉事件”密切相关。直到现在，中国奶粉业仍然没有走出“三聚氰胺”的阴影，难以获得消费者的信任。而各种食品安全事件还在频繁发生，“染色花椒”、“染色馒头”、“假羊肉”、“毒皮蛋”……都让《食品安全法》及监管部门备受拷问。《食品安全法》的修订已刻不容缓。

理顺监管体制

据《食品安全法》的规定，卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门根据部门职责开展食品安全监督管理工作。刘俊海将这种分段监管的模式称为“九龙治水”。 “结果是几个部门管不好一棵豆芽，十几个部门管不好一头猪。”

企业也大倒苦水。据沃尔玛（中国）投资有限公司首席合规官骆启德统计，2012年沃尔玛在中国的所有门店接受了大约9千次检查。每家门店每年平均要接受23次检查，并且这些检查来自8家不同的机构。

与频繁检查相对的，是很多食品安全问题直到媒体曝光才被监管部门发现。《食品安全法》起草负责人、全国人大常委会法工委行政法室巡视员李援在第五届中国食品安全论坛上指出，分段监管体制存在固有的缺陷，要么是监管不到位或执法不严格，要么是衔接不好或配合不好，出现重复执法或权责不明，甚至监管空白的情形。

“理顺监管体制是这次修改《食品安全法》的一个重要任务。”刘俊海说。

今年3月，在国务院机构改革中，国家食药总局成立。原来分布在国务院食安办、国家药监局以及质检总局、工商总局等部门的食品安全监管职能整合到食药总局。这与《食品安全法》规定的监管体制并不一致。中国政法大学研究生院副院长解志勇认为，这次修法也是在法律上给新成立的机构授权。

经过这次《食品安全法》的修订，分段监管的模式将彻底终结。食药总局“一龙治水”的监管模式能否给食品安全现状带来质的改变？

“具体效果还有待实践的检验，但监管的效率及协调性方面肯定会更好。”解志勇说。

而刘俊海认为，只有监管模式的转变是不够的。“应当理顺《食品安全法》与《农产品质量安全法》等相关法律之间的交叉、重叠关系，在食药总局和相关职能部门之间形成全天候、全方位的信息共享与无缝对接。”

多元化监管主体将引入

可能发生改变的不只是行政监管体制。

“食品安全问题不是单靠政府监管就能解决的。”《食品安全法》修订专家组副组长、北京大学法学院副院长沈岿对《民生周刊》记者说。他曾对国内外的食品安全制度进行过深入研究。他认为，2009年版的《食品安全法》有些内容不再适应现实的发展需要，显示出滞后性，需要修改。然而，这部法律本身在制定之初就有不足之处，其中最主要的就是风险治理方面没有彻底实现公共治理。

事实上，我国食品行业准入门槛较低，除了正规的食品企业外，还存在大量小作坊、小摊贩，监管工作量大，监管的“法眼”难免有疏漏。

从欧美国家食品安全发展的情况来看，食品安全监管经过了劣质食品时代、化学食品时代以及新型食品时代，我国目前则是兼具这三个时代的特点，食品安全的监管工作显得更加复杂。

在6月份召开的第五届中国食品安全论坛上，食药总局法制司司长徐景和表示，食品安全法的修改应该考虑鼓励、动员社会各方来参与，要在制度和机制上予以保障。

“这次修法会突出食品安全监管的多元化主体。”《食品安全法》修订专家组成员、中央财经大学法学院教授高秦伟透露。他提出要强化行业协会的功能，发挥市场的自我规制作用，提升自律的效果。

沈岿指出，现在中国的行业协会普遍存在“护犊心态”。比如，中国酒业协会早在“酒鬼酒塑化剂”风波出现前17个月就已了解到国内部分白酒中含有塑化剂，但并没有向大众公布，最终酿成一场白酒行业危机。此外，中国乳制品工业协会也曾被指责降低了乳业标准。

“行业协会熟悉企业，要能秉持保护食品安全的立场；对待食品安全问题，要能及时出台行业规则，约束、引导企业。”沈岿说。但他认为，完全依靠行业协会很难做到这一点，所以还需要世界卫生组织、消费者权益保护组织等非政府组织，共同维护食品安全。

在食品安全的相关调研中，高秦伟发现，企业和行政机关经常玩“猫捉老鼠”的游戏。以行政许可、行政处罚为主的监管手段往往造成企业和行政机关处于对立状态。

2009年版的《食品安全法》对于企业的责任并没有详细规定。有的企业没有食品安全规章制度，或者是建立了安全规则却没能很好地执行，企业与政府之间的联动非常少。

“食品从业者要在生产过程中负责，真正成为食品安全的第一责任人。”高秦伟说。这意味着食品企业要承担对食品安全的重要责任，实现“从农田到餐桌”的全程管理。

通过对国内外大量食品安全案例的研究，沈岿认为，消费者其实是推动食品安全发展的重要力量。食品安全监管需要消费者参与，积极维护自己的权益。“只有真正的利害关系人才知道自己的需求是什么。”

第三方检测或出现

消费者的维权路却是艰难的。

“北京二中院三年来只审理了18起食品安全犯罪案件，这与老百姓心中的食品安全状况是不一致的。”《食品安全法》修订专家组组长、中国法学会食品安全法治研究中心主任李仕春在第五届中国食品安全论坛上指出。

北京亿嘉律师事务所律师燕薪告诉《民生周刊》记者，食品安全的民事案件更少，有的法院一年只有1至2起。

在他代理过的食品安全案件中，最难的环节就是取证。“现在举证要求证明损害后果与产品有关系，并且产品不符合国家食品安全标准。这个门槛太高了。”燕薪说。

有一起案件令他印象深刻。一位消费者在河北一家餐馆里吃了鸡肉，回去后感觉身体不适，到医院就诊发现中了毒。当他到餐馆讨说法时，餐馆否认自己的食品有问题。在调查取证过程中，餐馆等各方都不配合，当日食用的有毒鸡肉已经不在了，案件几乎找不到突破口。最后，受害人虽然获得了赔偿，但并不是因为官司打赢了，而是因为餐馆担心继续调查会带来更严重的后果。

私人送检在现有《食品安全法》中未被提倡。图/CFP

2009年版的《食品安全法》有些内容不再适应现实的发展需要，显示出滞后性，需要修改。其中最主要的就是风险治理方面没有彻底实现公共治理。

据燕薪了解，真正胜诉的食品安全案件非常少。很多案件是在判决之前和解，赔偿了事。他告诉《民生周刊》记者：“现在消费者不能私人送检，必须先提起诉讼，进入诉讼程序后，由医院出具诊断证明，通过法院安排，再进行事后检测。然而事后检测很困难，尤其是快速消费品的检测更难。”

记者致电几家检测机构，对方都声称只为企业提供检测服务，不接受个人送检样品。此外，这些检测都是根据企业的要求进行的，检测目的并不是要证明产品是否违反食品安全法，而是为了证明产品是合格的，并出具检测报告，方便企业顺利开展经营活动。

“这些检测机构看似独立，其实不够中立，造成检测机构缺乏公信力。”燕薪说。

据《食品安全法》第六十条规定，监管部门进行抽样检验，应当购买抽取的样品，不收取检验费和其它任何费用。监管部门在执法工作中需要对食品进行检验的，应当委托符合本法规定的食品检验机构进行，并支付相关费用。

然而在现实中，一些地方政府部门用“委检”代替抽检，监督检验有时甚至沦为监管部门的创收来源。据报道，河北省沧州市质监局曾强行让各个食品企业进行委托检验，并强制要求各食品单位与之签订委托检验协议，收取协议费。

“委托检验制度充分体现了监管机构与被监管企业之间的利益链条。”高秦伟分析。他认为可以借鉴美国2011年《食品安全现代化法》，建立第三方检测制度。“从实践来看，第三方检测可以改变被规制企业的行为，可以提供系统而客观的审查，用以判断企业是否达到法律的要求。希望这种检测方式能体现在此次修法的内容中。”

□ 编辑 郭铁□ 美编 徐政