浅谈政府投资建设项目全过程造价控制要点

唐 俊

（上海市政工程造价咨询有限公司，上海200092）

0 引言

政府投资是指政府为了实现其职能，满足社会公共需要，实现经济和社会发展战略，投入资金用以转化为实物资产的行为和过程。政府投资的范围主要包括：公共领域的公益性项目和基础设施项目。

基础设施是指为社会生产和居民生活提供公共服务的物质工程设施，如轨道交通、公路、自来水厂、燃气、热力,以及污水、垃圾处理设施等用于保证国家或地区社会经济活动正常进行的公共服务系统。基础设施是否完善，是一个城市或国家的经济长期持续稳定发展的重要基础。“十二五”期间，基础设施建设仍然是经济社会发展的重头戏。

在加快建设步伐的过程中，一些问题正逐步暴露出来，如政府采购项目的采购、建设资金计划投入控制、工期质量技术的要求、管理能力和深度等等。人们发现，在这些问题中，建设项目投资的控制问题最为突出，也最为严重。

本文主要研究的就是对政府投资基础设施建设项目的建设投资进行有效控制，对此类项目的实施，作为全过程造价控制咨询人，寻找投资控制难点，发现问题并寻找其原因，同时提出控制措施。

1 项目背景

基础设施是指为社会生产和居民生活提供公共服务的物质工程设施，如轨道交通、公路、自来水厂、燃气、热力，以及污水、垃圾处理、文化教育医疗等设施。

政府投资的基础设施建设项目的投资控制重点：方案设计、概算、施工图预算、招投标工作的评审、监督实施，以及对建设资金的合理使用的监督。

1.1 全过程造价控制的基础理论

建设项目全过程造价控制,就是在项目的投资决策阶段、设计阶段、招投标阶段、项目实施阶段、竣工结算阶段，将建设项目投资控制在预期投资目标内。把项目造价控制在批准的限额以内，保证投资目标的实现，争取在每个阶段都能合理地使用资源，取得良好的经济效益和社会效益。

1.2 政府投资的基础设施建设项目全过程造价控制的特点、目标

（1）政府投资的基础设施建设项目往往是一项公益性的、投资额大、牵涉到民生的政府投资项目，所以工程项目建设的管理有其特定的性质和特点。

（2）建设项目的造价控制目标是在项目的立项、设计阶段、招投标阶段、实施阶段，把项目的造价控制在批准的投资限额之内，随时纠正偏差，保证目标的实现。做好投资估算、设计概算、施工图预算的控制。

1.3 建设项目投资管理应遵循的基本原则

建设项目的建设程序是指工程项目从策划、评估、决策、设计、施工到竣工验收、投入生产或交付使用的整个建设过程中，各项工作必须遵循的先后工作次序。工程项目建设程序是工程建设过程客观规律的反映，是建设工程项目科学决策和顺利进行的重要保证，是人们长期在工程项目建设实践中得出来的经验总结，不能任意颠倒，但可以合理交叉。

建设项目的造价管理，是指对建设项目从项目建议书、可行性研究报告、初步设计、施工准备、建设实施、生产准备、竣工验收、后评价等各阶段所对应的投资估算、设计概算、施工图预算、标底、合同价、工程竣工决算等工程造价文件的编制和执行，进行规范指导和监督管理。

工程造价管理的基本原则：

（1）遵照国家有关法律、法规和方针、政策，在保证国家利益的前提下，维护项目法人、建设单位、设计单位、监理单位、咨询单位、施工企业等单位的合法权益。

（2）在保证建设项目使用功能的前提下，合理确定和有效控制工程造价，提高投资效益。

（3）遵循价值规律，实行合理定价、静态控制、动态管理、明确职责、强化监督的管理机制，逐步建立和完善工程造价的管理体系。

2 建设项目投资管理各阶段造价管理的主要问题及控制措施

本文主要讨论，在项目实施阶段工程造价的重点控制和控制措施。在实施过程的每一个不同的阶段，进行动态管理，定期和不定期相结合对实际发生的费用与本阶段目标进行对比，如发现偏离或者偏差，及时采取纠正措施，按工程实施的不同阶段分别制定了控制措施。

就上海目前在建的某公共剧场设施项目，资金来源为市财力资金，概算批复投资约2亿元（另土地费用1亿元）。其中建安费用约1.7亿元（包括土建工程、安装工程、玻璃幕墙工程、舞台剧场工程及室外总体工程），二类费用约0.3亿元。由于此项目涉及改建内容，以及专业设备采购的特点，因此如何在前期设计阶段及施工过程阶段控制好投资费用十分重要。以下就项目阶段对投资控制重点进行阐述。

2.1 建设项目决策阶段的投资控制

决策阶段虽然所需花费的资金不多，但对项目投资费用所造成的影响却能占到70%；决策阶段对投资费用所造成的影响是最大的，因而是关注的焦点。在项目的决策阶段，合理地确定建设地点、建设规模，科学地确定建设标准，严密地进行可行性研究，对拟建工程项目在技术上是否可行、经济上是否合理有利、环境上是否允许等方面进行全面系统的分析、论证，进行多方案优选，做好建设项目投资估算的编制与审查，经审查批准后，即可作为建设项目总投资的计划控制额，施工期间不得任意突破，真正起到决策和控制作用。

目前普遍存在的主要问题是：忽视投资估算的科学性、合理性和严肃性，随意降低或抬高投资额；再者投资估算选用的资料、数据等不及时、不适用，难以反映真实情况，误差大，使工程不能按时竣工。

在项目决策阶段，根据项目建议书对项目进行定义，严格按照规划要求，选择方案，建设单位应组织专家对拟建项目的方案进行评审，优化方案，提高投资估算的准确度，将投资估算的误差率控制在允许的范围值以内。具体的措施有：

（1）选择适合的咨询单位参与建设项目的前期投资决策分析，利用专业造价咨询单位在专业技术上的优势，为更科学合理的进行投资控制提供结束上的保障，从而减少投资决策的盲目性。

（2）对相关政策、地区行业的发展规划的收集，做好可行性研究报告或项目建议书，合理确定工程规模，缩短立项的时间。收集相关的工程资料以及有关数据，尤其是已建类似工程的技术、经济资料，对拟建项目所在地区的状况、主要材料设备的信息价等情况的收集，是做好投资估算的最好保证。

（3）提高投资估算的质量，提高投资估算精度，将投资估算与初步设计概算的误差控制在±10%以内。

2.2 初步设计阶段

在项目做出投资决策后，控制造价的关键是设计。在初步设计阶段，影响工程造价的可能性为75%～95%，在技术设计阶段，影响工程造价的可能性为35%～75%；在施工图阶段影响工程造价的可能性为5%～35%。设计质量的优劣，不仅仅影响的是工程施工的控制目标和资源投入，还对投资额的控制和项目建成后的使用产生影响。工程产品属一次性投资，因此，做好设计工作，以高质量的设计成果来实现工程项目，是设计阶段投资控制的主要目标。

设计阶段的重点是，严格设计控制好设计标准，必须以经批准的项建书、工可报告中的投资估算的总投资进行限额设计，不得随意扩大设计标准，并做好初步设计概算。目前存在的主要问题是：一些设计单位往往照搬以往类似工程的方案，设计深度不能达到实际工程的需要，导致后期设计方案的变更，使概算与实际差异巨大。新材料、新设备的不断更新，价格的变化，定额更新不及时，因而实际结算与设计概算的差额不断增加。

具体的措施有：

（1）造价管理人员提早介入编制造价控制方案，并参与到设计中，与设计人员共同讨论设计方案。

（2）如有必要，可进行设计招标，选择好的设计单位、好的设计方案，从源头上优化方案、控制造价。

（3）切实地做好限额设计工作，敦促设计人员必须通过经济分析分析，优化设计方案，尽量做到分项限额，争取以最少的投入获得最大的效益。

（4）建设单位应及时组织相关单位对图纸进行认真的会审，尤其是设计规模上的的浪费或者材料使用的不当，尽早纠正失误和缺陷，不把问题带到施工中去，减少不必要的设计变更。

2.3 施工准备阶段

该阶段的主要工作，根据项目的概算、设计图纸、施工图预算，结合实际情况，编制招标文件、工程量清单及招标控制价。目前，由于招标代理自身水平层次不齐，工程量清单、标底的编制水平不高，往往导致施工阶段不可避免地出现变更，使合同金额发生变化，从而也导致不能完全按照合同进行造价管理。

招投标文件作为签订施工合同的基础，是造价管理重要的依据之一，做好招投标管理工作是控制工程造价的基础工作之一，具体措施有：

（1）根据《中华人民共和国招标投标法》等有关法律法规，规范招投标行为。

（2）选择好的代理单位，建设单位应会同代理单位、财务监理共同进行建设项目的整体招标策划工作，遵循“标段规模适中、有利于投标单位数量与质量的控制、有利于工程施工管理、有利于施工界面清晰、有利于投标单位合理有序竞争”的原则，合理划分招标标段及确定招标计价模式和合同形式，尽量减少由于标段划分不合理、工程界面不清晰等导致在工程实施过程中由于施工合同内容变更或续标等增加投资的不确定因素。

（3）编制能满足工程建设施工招标计价需要的工程量清单，要能满足控制实物工程量，便于合理确定和控制工程的造价，确定合同价款。

（4）选择合适某工程的评标办法，注意评标办法与工程项目特点的结合，制定足够细致的评标指标，避免投标人诸如综合单价上作不平衡报价，造成不必要的损失。

（5）加强施工合同动态管理。细心研究合同条款，结合项目特点和建设单位实际情况，设想在合同履行中可能出现的问题，事前提出解决的措施。合同条款、用词要准确，发包人和承包人的义务、责任、权利要写清楚，工程师的职责要写明白。

2.4 项目施工阶段

加强工程量清单模式的招投标制度的执行，是对全过程造价控制中的施工阶段管理的有力支持，鼓励施工企业在同一的清单基础上考虑自身企业的水平定价，有利于工程造价的控制。工程费用的主要投入在现阶段的控制重点是加强合同管理，减少不必要的浪费。具体措施有：

（1）制定现场控制造价目标和体系，以批复概算为基础，编制项目预算，“控制总量，合理调整”。根据工程建设的实际情况，对初步设计概算的各单项、单位、分部工程的量、价进行合理的调整，便于过程中管理和控制。分析确定合理的项目总投资控制目标值、分项工程控制目标值、设立每一个合同的控制目标值。

（2）加强合同管理，随时掌握工程进展的实际情况，实施造价控制的跟踪管理。

合同管理是一个动态的过程。在订立工程合同前，细心研究合同条款，结合项目特点和实际情况，设想在合同履行中可能出现的问题，事前提出解决的措施，合同条款、用词要准确，发包人和承包人的义务、责任、权利要写清楚，工程师的职责要写明白。

所有的建设活动都必须纳入合同管理的范畴，合同文本尽可能采用标准合同文本，并结合项目实际情况进行修改、完善、尽可能使合同规范严密。

对合同经济条款进行审核，重点审核计价模式、变更定价及结算办法等条款是否合理。对招标时列为暂定金额（单价）的项目，应该作为重点项目加以控制，对价格、结算原则等应及早与中标单位达成一致并形成书面记录，作为合同的组成部分。

约定建设工程要素价格波动风险条款，应根据上海市建筑建材业市场管理总站沪建市管（2008）39号文发布关于《工程量清单招标有关情况的说明（四）》的通知，对依法招标的项目，在招标文件或施工合同中明确约定建设工程所用的材料、建筑劳务用工的价格波动等承担风险的范围和幅度，以及超出约定范围和幅度的调整办法，将建设单位与施工单位的风险控制在合理的范围内，避免在竣工结算时产生不必要的矛盾。

跟踪每一个合同的执行情况，分析确定的项目总投资控制目标值、分项工程控制目标值、每一个合同的控制目标值实现情况进行分析对比，对已实施的工程内容是否会发生变更进行预测，对已经发生的偏差要进行原因分析，偏差较大的项目要重点查找原因。

（3）严格签证制度，收集工程施工的有关资料，了解施工过程情况，协助项目单位及时审核因设计变更、现场签证等发生的费用，相应调整预算控制目标；计算因设计变更、项目单位指令而产生的工程费用的增减，与承包单位商讨合理的合同外工程变更金额，避免不合理的费用支出。

目前，工程项目变更中存在的问题有：工程变更通知的内容，只描述变更项目的内容、范围和数量，而不是确定变更工作的具体费用，往往工程变更的影响要到竣工决算时才完全反映。很多设计变更是因为前期工作不到位造成的，设计变更主要是因为设计错误、遗漏和设计缺陷造成的，要严格执行设计审查制度，加强设计阶段的控制管理。有些变更的确认，缺乏制约，随意变更，必须严格规范变更的程序，应该根据设计变更办法中对施工实施过程中的设计变更进行严格控制。

（4）对工程中采购的材料、设备，应在施工图预算复核完毕后，计算确定总量及单价，对材料设备的市价进行动态跟踪并及时调整，保证采购的材料、设备质量优良价格合理。对需要采购或者核定价格的材料、设备等，及时根据合同及有关规定进行询价。

2.5 竣工决算阶段

建筑工程竣工决算是整个工程造价控制最重要的环节。竣工决算必须如实的反映工程的实际造价，从管理角度看也反映承发包双方对工程造价管理的水平和能力。竣工决算中常常碰到的问题是，施工单位利用各种方法要求变更工程或者变更单价，高估毛算，发包单位随意变更工程，签证单随意签，该签证的不签证，不该变更的随意变更，过程中的签证单往往不能及时地实施，到了结算的时候双方互相扯皮。对于竣工图的编制不够重视，变更的内容不反映到图纸上去，或者是明明没有发生变更的，却改动了图纸。而有些结算人员不了解施工现场，也不到现场审核复查，只凭自己的想象做结算，结果往往与实际结2算价差距很大，这些情况的存在，对工程建设项目的使用和建设工程造价的确认的负面作用是非常大的。

针对可能发生的这些问题，解决的办法有：

（1）加强对竣工结算的审核、对各类证明资料合法性、合规性的审查力度。

（2）对合同的暂定金部分的工程量计算；处理遗留的工程变更及索赔事项的评估、计算、谈判工作；评估施工单位执行合约的情况，扣减施工单位未完成和不符合要求的部分；加强其他费用管理、督促及时签订相关合同。

（3）对其他费用的审核，合同价的计算有计费标准、无计费标准的情况区别对待,具体控制措施有：对有计费标准的合同，以计费标准为依据进行审核；对无计费标准的合同，可以通过议标、比选的方式确定合同价。

3 结语

显然，在建设项目建设及投资控制，应以主动控制为前提，以设计阶段控制为重点，对项目投资进行全过程的控制，才能更有效地节约建设资金。立项开始到竣工决算，每一个阶段的侧重点不同控制措施也不同，根据各阶段的主要工作特点结合项目本身的实际情况，制定切实可行的控制措施，才能有效地控制工程造价，节约投资，减少浪费。

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