乡镇政府体制改革的经济因素分析

刘晓峰，许璐瑶

(哈尔滨商业大学，哈尔滨150028)

我国的体制改革已经取得丰硕的成果，促进了社会经济全方位的协调发展并且提高了行政效率。但是，在科学发展观、以经济建设为中心的国家政策背景下，政府如何能行使好经济职能这个问题需要我们进行不断地深入研究。而乡镇政府又是我国的基层政府，他们直接接触广大群众，直接管理和服务群众，对国家的影响力更为巨大，因此，一个好的乡镇政府体制可以促进乡镇的快速发展，提高乡镇人民生活水平乃至稳定城乡关系。

乡镇政府问题的严重性、迫切性通过政府实际办公情况表现出来。乡镇政府所体现的问题都是具有代表性的问题，是众多政府问题的冰山一角。想要解决现存的社会问题，更好地为人民服务就必须深入研究乡镇政府体制改革问题。

一、政府职能向以经济为重心转变

进入新世纪以来，在科学发展观的指导下，我国政府致力于社会与经济的全面发展。2003年9月15日，温家宝总理在国家行政学院省部级干部政府管理创新与电子政务专题研修班的讲话中指出“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”是社会主义市场经济条件下政府的四项主要职能。

国家主席胡锦涛在十七大报告中指出:完善基本经济制度，健全现代市场体系，坚持和完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，毫不动摇地巩固和发展公有制经济，毫不动摇地鼓励、支持、引导非公有制经济发展，坚持平等保护物权，形成各种所有制经济平等竞争、相互促进新格局。由此可见，中国政府现阶段的中心任务之一就是全力推进经济体制的深化改革和全面开放，加快市场经济体制的建立、健全和完善，大力培育市场自有力量，稳健发展市场经济。为完成这一中心任务，中国政府必须推进以经济为重心的政府体制改革，而且这一改革已经刻不容缓，亟待加速进行，否则必将严重制约中国的小康社会、民主社会、法治社会、文明社会与和谐社会的建设和发展。然而，中国乡镇政府体制改革不是一朝一夕就能取得巨大成就的，它的转变是一个历史的、艰难的过程。

政府部门进行职能转变的道路是坎坷的、复杂的，但它又是乡镇政府进行体制改革的重中之重。改革以经济职能为重心，也是为了促进我国经济快速的持续发展。改革开放以来，我国引入的市场竞争机制不仅解决了我国个人产品严重缺失的问题，而且也提高了老百姓的生活水平。但是，公共产品短缺的问题还急需政府重视并解决。通过实践证明，在市场经济体制内解决公共产品短缺问题是非常困难的。所以，我国政府需要尽快完善公共服务体制，使其适应我国国情，解决我国公共产品短缺问题。我国政府进行体制改革、职能转变，归根结底是为了提升人民群众的生活水平。但是，我国经济严重依赖政府。以政府介入改善人民群众收入水平不均为例:近几年，收入分配与贫富差距不断扩大引起了全社会各阶层的关注，已成为社会焦点问题。我国正处于经济、社会转型的关键时期，政府在其中的角色不仅特殊，而且十分重要。公共服务的供给对缩小城乡收入差距、人民群众收入分配差距、社会贫富差距有重要的作用，尤其在社会困难群体生存问题的解决方面，一个国家的公共服务水平直接体现了国家的发达程度。在市场经济条件下，初次分配是社会收入总分配中的基础，群众的第一次分配差距如果拉开了，想通过再次分配来平衡分配差距就很困难了。在初次分配中，如果政府部门进行干预，通过非市场的手段与行为就可以轻松地掠夺社会财富，更有甚者利用行政权力直接获取非正当的收入。这种情况存在于我国政府的各个阶层，如果想对这种情况进行矫正，就必须转变经济发展方式，实现由市场主导，并非现行的政府主导。同时，尽快建立完善的、适应我国全新社会主义的公共服务体制，并且要求乡镇政府用强有力的行政手段来确保分配的公平与公正。

在经济社会转型的关键时期，必须要全面地掌控公平与效率的关系。一方面，我们要重视经济发展对我国政治体制改革的影响，另一方面，也要考虑到过度政治体制改革是否会阻碍经济发展。因此，我们要在政府职能向以经济职能为重心转变的过程中不断探索，不断完善。

二、乡镇政府体制改革中面临的经济问题

乡镇政府职能的转变在我国政府体制改革中所起的作用不容忽视。但是，我国乡镇政府不足的财政保障使其在职能转变、体制改革上进行得十分缓慢。近几年，随着三农问题等一系列关乎农民权益问题的提出，虽然给予了农民权益与政策补贴，但是却减少了乡镇政府的财政收入，这必然使乡镇政府的职能转变放缓乃至停滞，更别说提供公共产品与服务了，这种情况一直制约着我国乡镇政府的改革。

所以，充足的财政收入与健康的财政环境是乡镇政府职能转变不可或缺的条件。同时，在乡镇经济增长过程中仍然存在的不稳定、不健康因素，曾经粗放式的经济增长方式尚未根本改变。同时，在乡镇经济增长中也存在着一些不和谐因素，其中结构经济性的矛盾比较突出。

(一)乡镇级政府财政状况不容忽视

分税制后，主体税种都成为了中央和地方的共享税，乡镇政府的税收收入急剧减少，相应地也出现了一些问题:乡镇政府的正常运转日渐困难;对于社会各项公益事业的财政支持也难以保障;乡镇政府工作人员的基本收入不稳定，有的地方拖欠工资问题严重。据资料显示:2006年1月1日起正式取消了农业税，这就导致乡镇政府的财政收入更加收紧。目前，中国乡镇将近5万个，共负债务约为2 000亿元人民币，平均每个乡镇负债400余万元人民币，目前的3 000多个县市中财政赤字县市的比例已经超过半数。从乡镇政府的财政状况可以看出:第一，乡镇政府财政收入明显下降;第二，财政支出并无缩减，并且有扩大迹象。

从20世纪90年代中期开始，债务问题就已经成为乡镇政府财政的焦点问题。目前，我国大部分乡镇政府的举债规模都有增无减;即使个别地方有所减少，但其减少的幅度都很小，有的甚至是采用拆东墙补西墙的办法解决“逼上门”的债务问题，所以大部分只解决了眼前的一些债务问题，并没有对将来如何还债进行规划。对于解决债务问题的前景也是一片模糊，只能靠时间的推移来淡化问题。无论债务形成的时间、规模、结构、原因还是债权人的构成都十分复杂。对于乡镇政府来讲，债务问题已经严重影响了其工作的正常运转，并有可能成为潜在的社会不稳定因素。

现行的基层政府问责机制使许多领导对现在日益扩大的财务问题视而不见，对财务问题的解决缺乏主动性、积极性。所以说，乡镇政府的财政问题是一个长期困扰乡镇发展的重要问题。

(二)我国乡镇经济以粗放方式增长

近几年，乡镇经济多数还是以粗放经济增长方式为主，同时存在经济结构不合理，投资增长过快，强调开发却忽视保护，以环境为代价换取短时间的经济增长等问题。据统计，我国每年的社会固定资产投资增长率远远高于GDP年增长率，投资率明显偏高。此外，推动乡镇经济发展的企业多数是高排放、高污染的能源消耗型企业。这些企业虽然能够促进乡镇经济增长，但是却给环境带来了巨大污染，经济在增长的同时也在侵蚀着本来就薄弱的自然生态环境。各级政府为追求快速经济增长，全方位为企业开绿灯，乡镇企业过低的生产效率与技术水平与薄弱的环保意识导致了经济增长的粗放与高代价。

在乡镇经济加快增长过程中，一些结构性的矛盾越来越凸显。例如:(1)某些乡镇政府与企业不考虑消费需求而盲目的投资行为。仅仅为了追求政绩，完成上级制定的年度指标而进行乱投资、乱规划，这样不仅浪费了大量的社会资金与各种资源，而且也给政府声誉造成了不可挽回的影响。(2)各乡镇第一、二、三产业比例不协调，服务业比重明显偏低且农业基础薄弱;城乡不均衡发展问题严重。通过对美国的发展历程进行研究后，我们可以看到:第三产业大规模、快速发展的同时总是能够带动第一产业与第二产业的稳固增长，而且向社会提供了更多的就业机会。而我国乡镇第三产业还处于一个较低的层次，并且城乡发展严重不平衡，乡镇的发展速度远远不及城市，造成了许多社会问题与隐患。

(三)经济增长过程中存在不稳定性因素

我国城乡经济增长的稳定性虽然有了一定的提高，但是不稳定因素仍然存在。而且我国经济在经历了飞速发展后，近几年这种不稳定因素在逐渐增加并体现。

1.过大的投资规模，过快过热的投资增长

我国经济的高增长主要是源于投资和出口，我国现行的投资与出口增长率远高于同时期的消费增长率，过大的投资规模与过热的投资增长在带来经济增长的同时也存在着巨大的隐患。我国经济在经历了飞速发展后，近几年不稳定因素逐渐增加并体现。例如房地产业的盲目投资已造成社会资源的严重浪费，很多小区入住率严重偏低。

2.环境因素

中国的经济增长方式以粗放型为主，高投资、高消耗换来了快速增长，而这背后是对环境的破坏加剧，一些高污染、高排放企业不考虑环境因素，只追求经济增长速度。据统计，我国20世纪90年代共造成环境污染损失1 875亿元，2000年以来环境污染进一步加剧，其中，工业污染缺水损失最严重。此外，植被的破坏也导致我国生态环境进一步恶化。沙尘暴、洪水给社会带来的是中华民族下一代生存环境的破坏。环境恶化在乡镇更为明显，由于乡镇缺乏治理的资金，企业与群众的环境意识较差，环境污染已成为中国承待解决的社会性问题。

我国经济依赖出口，由于国际贸易的结算都以美元作为货币，面对美元的贬值与中美贸易巨大的顺差导致了央行必须按照现行汇率印制人民币以平衡差额。据国家统计局统计，我国2010年CPI为3.3%，2011 年 CPI为 5.4%，可见我国已经进入通货膨胀阶段，过高的物价与房价已经对群众的生活造成了极大的影响，这不仅造成内需的严重不足，甚至影响老百姓日常生活，更会造成社会不稳定，甚至降低民族凝聚力。

4.错综复杂的国际环境

自2007年“美国次贷危机”爆发以来，国际金融市场持续动荡，欧洲经济危机已经使希腊政府难以为继，另外，中东不稳定的局势、国际不稳定的油价等国际不稳定因素使我国的经济发展面临更为严重的挑战。

中央政府虽然不断地进行宏观调控，可是这些政策与措施落实到乡镇，执行力度就差了很多，所以，乡镇的不稳定因素更应引起重视。

三、如何解决乡镇政府体制改革中的经济问题

(一)改善乡镇政府财政状况

税费改革为我国农民减轻了“缴税”负担，也为政府减少了工作压力，但却使原本紧张的财政状况雪上加霜。财政状况的好坏直接影响到乡镇经济的发展，所以改善乡镇经济的财政状况迫在眉睫。

1.首要问题是增加财政收入

在改革中，乡镇政府拥有了相对独立的财政，但是不同的财政收入结构和水平有着巨大的差别。为了完成考核任务，乡镇政府采取了比如财政空转、买税、垫税等非制度化的方式完成上缴数额，这些方式暂时缓解了财政收入状况。而要从根本上增加财政收入应该从经济发展入手，大力支持乡镇企业发展，制定相应优惠政策吸引外资，使政府从中增加财政收入。

2.3 用药预防 临床实验证明，角化细胞生长因子可以降低口腔黏膜炎的严重程度，缩短黏膜炎的持续时间。该药能保护放化疗时口腔和咽喉部的上皮细胞免遭损伤，同时刺激新的上皮细胞生长、分化，重建新的口腔黏膜屏障［23］。此外，谷氨酰胺混悬液对预防口腔黏膜炎也具有安全有效的作用［24-25］。还有研究发现，广谱的细胞保护药氨磷汀能有效预防恶性血液病化疗后所致的口腔黏膜炎［3］。

2.减少财政支出

主要包括:(1)人头费:约占全部财政开支的55%～75%，所以首先应减少人头费。(2)办公费:主要包括招待费、报刊费、车费等一些日常开销，缩减招待费，减少公车私用等，这些是减少办公费的有效途径。(3)公共事业开支:包括修路、建设学校、社会福利救济、计划生育补助等，公共服务的重要性被政府改革不断强调，但是提供多少、由谁来提供都是不确定的，也缺乏制度的约束。

3.要彻底解决政府的财政问题就要彻底解决政府的债务危机问题

化解政府的债务危机问题要面临的是制度困境。一方面，债权人有权向政府索要欠款，政府作为债务人理应依照司法要求履行还款义务，对之前的欠债进行清理。另一方面，政府应当注意财政管理，减少新债务的形成，从而缓解乡镇政府的债务危机。

(二)转变经济发展方式

1.我国经济粗放型增长，经济失衡的最主要原因在于体制

首先，要实现增长方式向集约型转变，相关体制与政策必须建立并完善。我国各级政府部门普遍进行政绩考核，在考核体制下，大部分政府部门往往追求“高速、跨越式发展”。所以，必须健全考核机制，把环境指标、资源指标、人民满意程度、社会保障、社会福利等要素加入考核指标中，力求进行全方位的健康的政绩评测。

2.发挥市场机制的竞争作用

政府主导的经济发展虽然实现了经济的快速发展，但是客观上延缓了经济增长方式的转变进程。所以，市场机制的引入尤为重要。对比国外发达国家经济增长方式，市场经济的竞争作用起到了重要的引导作用，不仅能充分利用生产要素，提高生产资料使用率，减少资源的浪费，还能引导市场规范、健康、有规则的发展。这就要求政府部门进行职能转变，适当放权，引导市场健康发展，而不是主导市场发展，发挥财政政策的巨大作用，提高对公共服务的支持力度，完善低保制度。政府在向社会提供公共服务的同时，不仅可以增加群众收入水平、生活水平，还能促进内需，带动经济整体增长。

3.着重发展规模经济，凸显规模经济效益，并加大对企业的治理力度

这就要求政府部门出台相关政策打破行业界限，消除垄断，避免地区保护行为，保证市场竞争环境的健康，使其促使企业不断保持先进性。坚定不移地采取措施治理高排放、高污染并且效益低下的企业，鼓励发展低排高效型产业，以科技创新促进产业的发展。同时，必须把“科学发展观”作为重要指导思想，做到又好又快地发展，使政府成为践行“科学发展观”的带头人，而不是单方面的追求速度。

(三)清除影响经济增长的不稳定因素

在经济增长过程中仍然存在着诸多不稳定、不和谐因素。如果要清除这些不和谐因素，就必须在经济增长过程中，既要发挥市场机制在资源配置中的调节作用，还要继续进行宏观调控，以及提高乡镇政府的政策执行力度。首先，继续加强储备，调节进出口，尤其是对农产品的市场调控，面对自然灾害要积极应对，做好救济工作。其次，积极制定适当的财政政策，做到具体地点具体制定，尤其在乡镇更要具体问题具体分析，运用多种货币政策保持物价稳定。再次，严格加强环境监测，继续进行节能减排，关闭整治高污染、高排放企业，加强企业环境意识培训，更新设备以减少对环境的污染。最后，完善相关法律法规，运用必要的行政手段确保经济增长方式的转型与社会的和谐发展。

经济的快速发展，政府财政收入增加，但重视经济发展的同时，另一方面还不能忽视社会的发展，单方面地追求经济效益，就会脱离“科学发展观”的指导思想，最终导致社会矛盾爆发，经济也无从发展。我们必须重视关乎人民群众生计等各项社会事业的发展，政府部门必须加强社会服务功能，完善住房保障制度、社会保险制度、医疗与教育制度，调整收入分配，确保人民群众的各项生活需要，促进社会向公平、公正的和谐社会发展，从而缩小贫富差距。

中国有广大的农村人口，农民与城镇贫穷人口的社会保障直接影响着社会稳定乃至国家的安定团结，作为乡镇政府更要做好乡镇公共服务建设，让最广大的人民群众享受经济发展、社会建设的伟大成果，达到城乡一体化及和谐全面发展。

乡镇政府的改革使乡镇在发展过程中起到更为突出的作用，这不仅是改革更是一种历史的延续。这种改革有助于政治稳定，但同时也会制造一些不稳定因素。在改革过程中产生的不稳定因素对我国乡镇的影响都是未知的，需要我们在改革的同时延续历史，以减少不稳定因素的产生。现如今，人们已经深刻地感受到市场化改革带来的利益。但是，目前政府改革大都局限于外部改革，对政府内部人员尤其是政府领导干部还没有严格的制度限制，权力滥用等情况诸多，引发了不小的社会舆论。成功的改革不是一蹴而就的，是历史的累积，是对现实的创新，需要的不仅仅是政治热情，更需要高超的政治技巧。展望未来，这种基层改革的成功与失败终将取决于领导者的领导思维与领导方式。

［1］赵树凯.乡镇治理与政府制度化［M］.北京:商务印书馆，2010.

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［3］李砚忠.试析我国公共服务的市场化及其对策组合［J］.太平洋学报，2007，(6):57-63.

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