论中国政府主导型城镇化模式

秦 震

(华南师范大学 宏观经济研究中心，广东 广州 510006；安徽新华学院 商学院，安徽 合肥 230000)

一、中国政府主导型城镇化进程的特殊路径

从推动城镇化的主体来看，可以将城镇化区分为政府主导型城镇化和市场主导型城镇化。所谓政府主导型城镇化是指在城镇化进程中，政府可以通过强有力的计划和政策来配置资源以达到某一国家目标。回溯发达国家城市化进程可知，日本、西欧国家等发达市场经济国家选择以市场主导，法律、行政和经济手段为辅的城镇化模式；美国选择自由放任，以大都市为主的城镇化模式[注]王雷：《国外城镇化模式及其得失一——市场调控下的市场主导型城镇化》，载《城乡建设》2005年第5期。，其共同特点是在自由市场经济基本制度框架确立以后，通过工业化来推动城镇化发展。相比西方国家城镇化模式，中国城镇化无论是发展背景、发展模式还是当前存在的问题都别具中国特色，强势政府主导城镇化是最明显的特征。

(一)政府主导型城镇化产生有其历史必然性

改革开放前，政府通过强有力的计划和政策控制人口流动、资源配置、资金投入来影响城市化水平以达到短期的或长期的国家目标。政府主导型城镇化有特殊的时代背景和传统条件。其一，建国初，经济上，国内“人均收入水平58元，折合15美元，排世界末尾，积累率5%，相当于低收入国家平均积累率的1/3,以现代工业方式生产的产品产量不到总产值的10%”，[注]宋连生：《总路线、大跃进、人民公社化运动始末》，第46-68页，人民出版社2002年版。国民经济处在崩溃边缘，百废待兴；政治上，帝国主义、资本主义实行包围封锁，新生人民政权被扼杀的威胁时刻存在。如何在短时间内恢复国民经济、巩固国家政权成为最紧迫的任务。经济基础薄弱的中国，仅仅依靠经济自发的力量根本无法为工业化的起步提供足够量的经济剩余和资本积累，这就呼唤一个强有力的政府来推行工业化，发展国民经济。其二，中国数千年历史已经形成了一个强势政府传统，即政府在经济社会中始终处于“居北辰而众星拱之”的核心地位，民众对强势政府有着极度的信赖和推崇，这种传统并不会因时代变迁而完全改变。新中国成立后，中央政府的权威之高史无前例，中国民众追求统一的心态决定了中央集权制下的强势政府的合法性，这就为政府主导城镇化提供了可能。

(二)改革开放前城镇化存在的问题及原因

1.城镇化曲折发展。1949-1957年推行重工业化战略，经济恢复，城市发展，人口从农村流入城市，城镇人口从5 767万人增加到9 949万人，城镇化水平从10.6%提高到15.4%。1958-1960年间，大跃进赶超计划使各地掀起大办工业的群众运动，城市迅猛发展，城市人口急剧膨胀，城镇人口年增长率为10.4%，1960年末城镇化水平为19.7%。1960-1963年经济滑坡，被迫压缩城镇人口，重新设市，城镇化水平人为下降到10.9%。[注]杨武：《我国城市化的历史回顾与道路选择》，载《安徽大学学报：哲学社会科学版》1997年第5期。1965年城市人口比重恢复到18%。1966-1978年的“文化大革命”使得城镇化停滞不前，城镇化水平始终维持在18%左右。1966年我国城市人口13 313万人，城镇化率为17.9%，1978年城市人口为 17 245 万人，城市人口占全国总人口的比重仍为 17.9%。[注]刘国新：《中国特色城镇化制度变迁与制度创新研究》，第26页，东北财经大学博士学位论文2009年。由城镇化的本质可知，城镇化是由于社会生产力的变革使得农民向城市集中，人类生产活动向第二、三产业转换。城市经济集聚促进农村农业经济发展的过程，这本该是一种自然选择的结果，然而,在计划经济体制下的中国城镇化却打上了很强的政治意愿的烙印。城市由政府兴建，“中国的城，没有一个是由于工商业的发展和人口的聚集，而逐渐发展演变为城市的，或者更加具体地说，中国的城没有一个是由人民根据自己的需要，把一个工商业荟萃的地点自行改建为城市的。中国所有的城，都是政府兴建的”[注]傅筑夫：《中国经济史论丛》，第477页，上海三联书店1980年版。。如“一五”期间，将694个工业建设项目的472个分布在内地，46.8%的基本建设投资总额投放在内地，主要建设工业城市包括太原、包头、武汉、大同、成都和洛阳等，扩建鞍山、沈阳、长春等20多座城市；“三线”建设时期重点建设十堰、成都、兰州、宝鸡、西宁、汉中等城市。这些城市的建设有些基于丰裕的资源和便利的交通，城市的发展对周边乡、镇能产生集聚效应，但有些城市如“三线”建设的新兴工业城市主要是出于国家战略安全的考虑，根本无法形成城市的集聚效应，对周边城市产生辐射带动作用，而集聚效应本该是城镇化发展中最重要的推动力。

2.城镇化伴随工业化而生，却严重滞后于工业化。新中国成立初，政府选择“优先发展重工业”、“城市工作以生产建设为中心”、“把中国从农业国变成工业国”等战略，我国较快建立了完备的工业体系，但不利于城镇化的推进。其一，重工业的发展需要大量资源、资金，资本排斥劳动力，工业过度发展，第三产业明显滞后，无法吸纳从农业中转移过来的剩余劳动力；其二，“工作重心从乡村转移到城市”的政策被实践为以牺牲农业来发展工业，牺牲农村和农民的利益来发展城市经济。据统计，1952-1980年间，国家通过“价格剪刀差”取走5 000多亿的农业剩余。相当于这一期间全民所有制各行业基本建设新增固定资产总额。农业作为工业化和城镇化的前提和基础不受重视，无法为城镇化发展提供持久动力；其三，城市发展思路抑制城市生长。在“城市生活堕落”、“城市居民吃闲饭”等理论的支持下，城市被作为政治中心和工业基地来发展，大力发展生产，鄙视和排斥市场与消费。城市经济只有在生产和消费的相互作用下才能活跃，但城市发展思路显然违背经济发展规律，最终导致城市第三产业萎缩和衰退，甚至难以发挥城市商业、金融、科技、文化教育等多功能的中心作用。工业过度发展会造成环境恶化、就业容量小，难以积聚人口，城市服务功能萎缩，城市发展质量水平和经济效益难以提高。

3.限制人口自由迁徙的人口政策导致城镇化水平滞后。建国初，人们享有自由迁徙的权利，但为了防止工业化初期大规模农村人口盲目流入城市而造成社会问题，1954年政府采取非限制性的人口政策，在当时有一定的积极意义。但1958年，人口迁徙的限制性管理被纳入户籍管理之中，严格规定“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明、学校的录取证明或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。公民迁往边防地区，必须经过常住地县、市、市辖区公安机关批准”。自此，城乡分割的二元户籍制度形成，并对我国城镇化产生了深远影响。

二、当前政府主导型中国城镇化的主要问题

改革开放后，中国城镇化先后经历了小城镇规模扩张和城镇群发展的时期。从1978-1998年的20年，城市化率由17.92%提高到33.35%，年均提高0.77个百分点，中国城市化开始进入快速发展时期。[注]朱铁臻：《改革开放与中国城市发展》，载《首都经济贸易大学学报》2009年第2期。1998年到2011年，城镇化率从33.35%上升到51.26%，年均增加1.39个百分点，速度进一步加快。尽管市场经济体制下市场的力量被引入城镇化进程，但政府在城镇化进程中的力量依然很强大。当前城镇化问题重重，这既源于政府非科学地主导城镇化，同时也是市场力量未充分发挥作用的结果。

(一)城镇化水平相对落后，城镇化区域发展不平衡

从城镇化水平与经济发展水平的适应角度考察，据学者对120多个国家的调查研究结论：当一国人均GDP达到1 000美元以上、1 000美元、800美元、500美元时，城市化水平相应达到65.8%、63.4%、60.1%、52.2%。2010年我国人均GDP为4 260美元，城镇化率为49.95%，显然城镇化水平同经济发展水平不相适应。从横向比较，2010年我国城市人口占比为49.9%，落后世界平均水平(50.9%)一个百分点，落后发达国家的平均城市化水平约26个百分点。从工业化与城镇化协调发展的角度考察，学者认为城市化率与工业化率(工业增加值与GDP之比)之间的合理比值范围是1.4～2.5，而根据统计数据计算可知，2010年该比值为1.25，表明城市化落后于工业化。中西部地区城市化滞后现象更加严重，2010年该比值安徽(0.94)、江西(1.08)、河南(1.13)、湖北(1.23)、湖南(1.09)都处于较低水平，“非城镇化的工业化战略”在较长时期成为城镇化滞后的历史原因。从区域发展来看，城镇化呈现不协调发展趋势。2011年底，东部地区城镇化率为60.8%，中部地区为45.5%，西部地区为42.5%，东北地区为58.7%;400万以上人口的城市东部8个、中部1个、西部3个、东北地区2个。可见，中、西部城镇化水平相对落后，有较大发展空间。从城市规模结构来看，大、中、小城市结构不合理，大城市集中了大量的资源、资金，如中部六省各省会城市都是本省规模最大，集政治、经济中心于一体的城市，城镇化水平相对较高。2010年合肥、郑州、武汉、太原、南昌、长沙的城镇化率分别为68.2%、63.62%、71.3%、82.54%、65.71%、67.69%，但非省会城市经济发展水平和人口聚集能力都相对较弱。从小城镇发展情况看，人口主要集中在中心城镇，缺乏中小城镇，且非中心城镇分散，联系不紧密，基础设施整体落后，难以形成乡镇集群和建立完整的工业体系，也不利于城镇化的推进。

(二)半城镇化现象严重，农民工市民化存在制度障碍

城镇化演进理论表明人口城镇化包含三个层次：职业上，农民向非农产业工人转变；空间上，农村向城镇转移；身份上，由农民转变为市民。只有农民完成了身份的转变才是真正意义上的人口城镇化。按照国际惯例，城镇常住人口(在城市居住连续超过6个月的人)与总人口的比值记为人口城镇化率，它能较为客观地体现城市发展的活力。但是，据统计，2011年末，我国人户分离的人口(离开户口登记地6个月以上)有2.71亿，流动人口(去除了市辖区内的人户分离人口后的人口)2.3亿。就目前情况来看，我国尚未出现逆城市化现象，农村落后的生活条件不足以吸引城市居民回迁，农村与农村之间的人口流动缺乏基本的经济动力。在没有外力的作用下农民的迁移基于比较收益，只有当迁出的收益大于成本时农民才会选择迁移。城市人口流向农村和农村之间的人口流动基本都可以忽略不计，城市居民生活相对稳定，少数流动基于工作的要求，因此这2.3亿流动人口主要是农村流向城市的农民工 。这是一个特殊的“被城镇化”的群体——身份是农民，职业是工人，被计入城镇人口，却并不享有城市提供的医疗、教育、就业、社会保障等一系列公共服务。这一现象是我国城乡分割的二元户籍制度的产物。

(三)城市土地非集约化利用现象严重

近年来，地方政府普遍存在单纯追求高城镇化率，将城镇化等同于城市规模的扩张，粗放型推进城镇化发展的现象。

一是人口城镇化落后于土地城镇化。2000-2010年间，我国城镇化水平增长15.05%，城镇人口增长50.5%，而建成区面积从22 439平方公里增加到43 603平方公里，增长94.3%。其中，北京、江苏、浙江、福建、广东、重庆、宁夏等省市建成区面积分别增长151.2%、152.8%、130.4%、151.6%、173.8%、219.2%、192.9%。城市规模不断扩张的过程也就是耕地不断被侵占的过程。根据统计数据，1996年全国耕地面积为130 039.2千公顷，2008年底下降到121 715.9千公顷，减少8 323.3千公顷(合计13 484.95万亩)，平均每年减少约1 040万亩。耕地的锐减对于13亿人口的中国来说将是未来一个巨大的挑战。

二是城市土地利用和布局不合理。计划经济时代通过行政划拨将行政办公和工业用地集中在城市中心地带，且占比较高。一方面，工业生产产生的氮氧化物、废水会严重影响城市环境，造成地下水受污染、水资源短缺；另一方面，大量工业用地挤占了道路交通、住宅、基础设施和绿化用地的需求。此外，城中村、工矿棚户区破败，工矿区与住宅区、商业区交错分布，已成为城市环境卫生的死角和隐患，居民生存环境恶劣，这既是计划经济的遗留问题，也是粗放型的传统城镇化模式下城市规划缺乏统一布局、城市建设管理制度不完善、城中村改造缺乏有效方式导致的结果。

三是城市综合管理能力落后于城市规模的扩张。大城市基础设施和交通、市政服务事业发展不足，交通拥挤、住房、教育、医疗体系跟不上城市发展规模。小城镇基础设施整体水平不高，设施落后，基础设施系统繁杂，管理体制不健全，城市基础设施投资大但现有建设资金短缺，缺乏良好的融资渠道，导致基础设施发展裹足不前，难以支持城市经济和城镇化健康发展。

三、当前城镇化问题产生的原因

(一)城镇管理体制不完善导致城镇等级结构不合理、基础设施落后

中国的城市是国家统治机器中的主要组成部分，城市的建设以行政职能为主，经济职能处于从属地位。城市分为五个等级，包括省级(直辖市)、副省级、地级、县级、乡级(建制镇)，每一个城镇是一个行政区，行政级别高低决定城市发展规划和城市建设投资。这种行政管理制度产生以下几个弊端：(1)不公平的城镇化发展。高等级的城市容易集中和垄断公共资源，如各省会城市均优先发展成为政治、经济、文化、教育中心，而低行政级别的中小城市与小城镇无法获得充足的公共资源,发展相对滞后。如中部地区城市的发展以省会城市为中心呈梯度发展趋势，非政治中心城市的经济发展情况决定于其与省会城市的距离，距离越近，享有资源越充分，发展越好，反之，则相对落后。(2)降低了农村劳动力转移的可能性。在现行城镇管理体制下，经济发展水平和创造财富能力与其实际得到的财政收入不相匹配，发展较好的城镇本可以吸纳更多外来人口，但级别限制使得财政资源转移到高等级城市，城市级别越高，农村劳动力进入城市的门槛越高，实际上减缓了人口城镇化的进程。

(二)农民市民化是城镇化的必然趋势，而户籍管理制度已成为城镇化进程的重要制度障碍

1.户籍制度深刻影响农民工的就业、生活、子女教育等，阻碍农民工市民化，是“半城镇化”的根本原因。城镇户口与农村户口的差异，其核心是户口背后所包含的教育、医疗、就业、养老保险、劳动保护等福利方面的差异。农村和城市的社会保障体系是基于户口相对独立存在的。目前，农民工从事工业职业，为城市经济发展做贡献，但农民身份使其无法享受城镇居民享有的福利待遇，非城市户口无法争取好的工作机会、同工不同酬、工作与生存环境恶劣、农民工子女上学需缴纳借读费等都是因为户籍制度所造成的不公平。

2.城乡二元分割体制使得生产要素仍以从乡村向城市单方向流动，农业基础薄弱，农民增收困难，阻碍农业现代化进程。按照钱纳里的结构转换模型，实施工业化的同时注重农业发展是改变发展中国家二元经济结构的可行方法，农业发展的根本途径在于农业现代化，[注]朱有志等：《深化湖南农业产业化研究》，第221页，湖南大学出版社2002年版。关键是把农村剩余劳动力转移出去。一方面，户籍制度将农民固化在土地上，限制了公民迁徙的自由，农村剩余劳动力向城市转移存在困难，从而妨碍传统农业向现代农业转化；另一方面，农民工在年轻力壮时进城，但难以在城市真正落户。外出期间，土地或闲置、或抛荒，耕地资源得不到充分利用，但人均土地资源的情况不随农民工外出发生实质性变化，小而分散的土地状况得不到改善，无法推行农村现代化适度规模农业生产模式的形成，更不利于农村产业结构的调整。

3.户籍制度改革问题重重。城镇准入门槛难以跨越，购房、投资、纳税达到一定数额即可在该城镇落户，允许甚至鼓励较高文化程度和有一定技术职称的外来人口落户，对大多数普通农民工而言，高房价和文凭或技术证书的要求对于文化素质和技术水平普遍较低的农民工来说，是难以跨越的门槛。显然，户改政策肯定了二元户籍制度形成的城乡差别的合理性，其主要目标不是促进农民工市民化，而是筛选出有利于城市发展的人才、资本和技术；不是真正实现人的自由迁徙，而是城市对农村的另一次剥夺，进一步扩大了城乡差距，导致了不公平的城镇化。

(三)土地财政是不完善的土地制度、财税制度和政绩考核机制综合作用的结果，造成土地城镇化快于人口城镇化

1.土地财政是土地城镇化过快发展的直接原因。土地财政是地方政府财政收入中主要依靠土地的运作获得的各种收入，一般包括“土地出让金、土地融资收入、税收收入以及与土地相关的行政收费等”[注]周飞舟：《生财有道：土地开发和转让中的政府和农民》，载《社会学研究》2007年第1期。。2007年，中部六省土地出让收入占财政收入的比例为48%，其中安徽省土地出让款占财政收入的比重高达90.9%；湖北省土地出让价款占财政收入的比重为63.4%,土地财政弥补了地方财政的不足。

2.土地产权不明晰。农村土地所有权归集体，使用权归农民。但 《土地征用法》规定集体所有的土地必须先由国家征用，然后通过“招、拍、挂”方式卖给开发商或者其他使用单位，即集体所有土地不能直接推向市场，集体组织只名义上占有土地，无实际处置权。这种缺陷使得乡政府作为国家行政机关，本不是集体土地的所有者，但对土地的管理权和所有权合二为一，农村土地事实上归国家占有。同时，《土地管理法》规定土地征用的补偿标准，但补偿标准一般按照土地原有用途的产值计算，以保持被征者原有生活水平不降低为上限。政府征地价格低，但出售土地的市场价格高，“征地价格的剪刀差”巨大。城市土地归国家所有，但中央政府无法对城市土地进行具体的管理，统一交由各城市的国有土地管理局对土地使用权进行划拨和批租，即地方政府是土地的实际管理者，[注]张千帆：《城市土地“国家所有”的困惑与消解》，载《中国法学》2012年第3期。只要有利可图，地方政府经营土地成为必然。因此，现有土地产权制度和补偿制度为地方政府扩大“征地、批租”规模提供了制度保障。

3.财税体制存在弊端。1994年实行分税制，“将税种划分为中央税、地方税和中央地方共享税；逐步实行比较规范的中央财政对地方的税收返还和转移支付制度”，直接增加地方的事权，减少地方的财权。[注]王玉波：《“后土地财政时代”地方政府角色转变与公共财政体系重构》，载《财政金融》2013年第2期。中央对地方的税收返还以分税制实行前各地财政收支状况为基数，对于欠发达地区，若税改前收入能力较弱，与之对应的税收返还相对较少，则长期处于“吃饭财政”的尴尬境地。分税制下土地出让金划归地方政府所有，随着城市土地的不断增长，地方政府在谁投资谁收益的原则下，具有极大的经营土地的意愿和冲动，“低征高卖”产生巨额的土地出让金收入、相关税费收益、土地抵押获得大量银行借贷收入等在促进城市经济增长的同时，也在不断地推高城市房价。高房价将部分外乡人口拒绝于城市之外，大部分农民工挣扎在城市边缘，导致“伪城市化”现象，同时过度繁荣的房地产如巨大的吸附器，将大量资金吸纳其中，不利于产业结构的调整和升级。长远来看，土地资源总量有限，依靠土地出让来获取推动城镇化所需的资源和公共服务资金的方式不可持续。

4.中国长期以来奉行以GDP为主的政绩考核机制。这一机制促使地方政府的行为不单纯是服务者，更像是独立利益主体干预和促进本地经济增长，以求在竞争中获胜得以晋升。为发展本地经济，地方政府可能采用行政手段如出台土地价格、税费方面的优惠政策进行招商引资，优惠政策的制定可能以牺牲农民利益为代价。低价强制征收农地，引进的产业可能属高污染、高能耗产业，严重破坏当地生态环境；扩张城区面积、旧城大拆大建、不计成本建造新城、大力建造“形象工程”——工业园区、广场、CBD、大学城等，既可以增加GDP，又能赢得晋升机会，已经成为各地城镇化畸形发展的重要特征。地方政府资源有限，因此，城市公共服务和社会事业必然面临资金被经济发展挤占的困境，城市基础设施和公共服务水平不高在所难免。通过房地产实现短期内城市经济增长是地方政府在巨大利益诱惑面前缺乏理性和长远规划的表现，扭曲的政绩观使城镇化走上扭曲的发展路径。

四、问题的解决——重建体制机制

城镇化的核心是人的城镇化，[注]杨伟民：《城镇化的核心是人口市民化》，见《深圳特区报》2013-03-26。即农民在生活空间、职业和身份上都要完成转变。分析可知城镇化的诸多问题在于政府的制度安排不够合理，不能有效适应生产力的发展。要改善城镇化现状，关键在于中央政府及地方政府推行包括户籍制度、土地制度、财税制度、城市管理制度等一系列制度的改革，难点在于制度改革不能是单个制度的改良，而是个系统工程，不能囿于表面，而要具体深化，将涉及利益的重新分配，主要是对现有利益拥有者提出分割要求。这要求政府树立正确的城市观和政绩观，理性回归到“城市公共服务者”的角色，而不是作为一个独立的市场和利益主体直接干预经济和城镇化的发展。

1．改变政府主导型的传统城镇化模式，向市场主导、政府引导的新型城镇化模式转变。大多数国家的城市化行为是一种市场行为，先有市后有城。[注]刘文纪：《中国农民就地城市化研究》，第18页，中国经济工业出版社2010年版。中国城市化表现为一种政府行为，这是有悖于市场规律的。在城镇化过程中，政府应尊重市场规律、尊重城镇化演进规律，消除市场运行的障碍。城镇建设应交给市场，政府任务不在于经营土地，而在于为市场经济确立法律体制和框架，确保城镇化稳定健康发展。

2．打造城市群。尤其是要强化各自城市群的中心城市的区域领导功能，发挥中心城市对周边其他城市的支配、溢出和辐射作用，促进城市圈各城市之间资源、设施、产业等的紧密联合。做好城市规划工作，提高基础设施规划标准和建设水平，加大城镇基础建设力度，扩大大城市吸纳人口的能力。与此同时，小城镇坚持走集约化道路，引导乡镇工业向中心城镇和以县为主的中小城市集聚，允许经济实力强的镇设市。工业企业的集中会带动人口的流动，因为人口迁移由经济实力、人力资源状况等诸多因素决定，理性经济人在比较收益的原则下自由迁徙，政府只需保证资源要素和劳动力可以自由迁移，同时做好城镇公共服务，以吸收外来人口。

3．土地制度改革应给农民提供土地退出机制。政府应该提高城市规划水平，明确土地性质与范畴，将土地划分为公益性土地和非公益性土地，在此基础上，同等对待农村土地和城市土地。只要是属于同一用途的土地，就应该拥有同等的占有、使用、收益和处置的权利，农村居民宅基地的使用权也应该像城市居民宅基地那样，可以出租、抵押、继承和转让。要有健全的价格评估机制，凡是属于用途相同、位置也相同的两块土地，就应该根据市场来确定价格，而且政府给予客观的指导。因为农民掌握信息能力不强，常处于谈判劣势，农地出卖所得收益少，进城没有市民身份给予保障，农民不愿选择农转非或放弃土地进城。

4．户籍制度改革应循序渐进，不能采用激进式改革。户改的本质是以行政区域为格局的公共服务相对封闭的利益关系和格局的调整，不是简单的城乡关系的改变，实施起来困难重重。因此，政府应合理规划，根据各类城市的发展规模、经济发展水平以及吸纳农村劳动力的能力，分别对待，分清轻重缓急，将攻坚的改革和阻力小的改革分头推进。一方面，对于已经在城镇长期定居就业、举家迁徙的外来人口可以一次性放开解决；另一方面，加快新农村建设，提高农民养老、医疗、教育等社会保障水平，减少户籍制度带来的不平等现象，在土地制度改革的同时，允许但并不强制要求农民放弃土地换城市户口和社保，给予农民自由选择的权利。户改将农民转变为市民，意味着户口附加的各种福利的受众范围迅速扩大，对城市的管理、基础设施、各种公共服务提出了较高要求，基础设施建设的资金压力使得政府卖地生财、大量征地、赶农民上楼。因此，要使得户改顺利执行下去，必须改变政府的融资渠道，发展可持续产业，支持当地经济长远发展，为进城农民提供就业、医疗、教育、住房等基本条件。农民转变为市民，可以不要求身份一转变就和原有市民获得完全相等的权力和服务，可以从低层次向高层次逐步迈进。

5．财税体制改革。西方发达国家物业税占地方财政收入的50%-80%，我国地方政府同样可以对土地、房屋等不动产征收物业税。物业税具有稳定、征收成本低的特点，可以形成稳定的长期的收入源。明确各级政府的职能和事权，建立与事权相对应的财权。中央对城市的管理要从直接管理向间接管理、法治管理转变。要弱化行政权利对市场的过分干预，改变地方政府重经济建设、轻社会建设的态度，对于竞争性领域，财政资金要全盘退出，让城市成为市场竞争的真正主体，财政应该承担起“提供基本公共物品和公共服务、公共卫生、环境保护、社会保障和促进充分就业”等责任和义务。

6.建立科学发展的政绩考核机制。在城市化过程中，淡化经济发展速度和发展规模的指标，应将民生纳入政绩考核机制，而且所占比重应该越来越重。可通过反映城市发展的连续性、稳定性等指标来衡量地方政府对中央政策的贯彻执行的表现。近期应当突出对城中村改造、农民工市民化等方面的考核，通过干部制度改革引导地方政府行为更趋于理性和促进城镇化发展，而不是背道而驰。