论海域增值及其调控政策*

梁湘波

(国家海洋技术中心 天津 3 0 0 1 1 2)

论海域增值及其调控政策
*

梁湘波

(国家海洋技术中心 天津 3 0 0 1 1 2)

海域增值主要受投资、供求、用途的影响,存在空间和用海类型的差异,呈现波浪式的上升格局。海域增值能促进经济发展和集约用海,提高海域空间资源市场化配置水平,也易导致海域投机和增值收益分配不公,应从完善海域增值收益分配机制、建立海域评估制度和修订海域使用金标准等方面进行调控。

海域增值;原因;特点;效应;政策

近年来,随着海洋开发的全面实施和海洋经济的快速发展,海域作为海洋产业的基础生产要素,其价值和作用日益凸显。《物权法》的颁布实施,进一步确认了海域的不动产法律性质和海域使用权的物权法律地位,海域使用权的价值得到显著提升。海域增值虽然客观存在于海域利用和交易之中,但受海域市场不成熟、管理制度不健全以及海域评估技术手段的缺乏等因素的影响,海域增值效益并未得到有效的彰显。海域增值具有重要的社会、经济意义,客观上要求人们从理论和政策方面对其进行分析研究。

1 海域增值的原因

海域增值是指随着社会经济的发展,海域开发利用过程中获得的海域收益不断增加,其经济本质为地租的增值和海域资本的增加,其直观的表现形式就是海域价格的上涨。海域增值是社会、经济、政治等诸多因素综合作用的结果,主要由投资性增值、供求性增值和用途变更增值3方面因素引起[1]。

1.1 投资性增值

投资驱动的海域增值又可分为直接投资和间接投资。直接投资性增值是指海域使用权人对海域的连续追加投资,使得特定海域的生产力得到提高,从而使该海域价值增值,如在交通运输用海开发利用过程中,码头设施、航道疏浚、基础设施等方面的高强度的投资,会直接产生级差地租I I而使得该海域价值增加。间接性投资增值是指政府或者其他海域使用者,对某一区域的海域进行开发或改良,公共设施和投资环境得到完善,在投资的辐射效应作用下,效益向外扩散,周边海域价格增长[2]。

1.2 供求性增值

随着沿海经济社会的发展,人口和产业不断向沿海地带聚集,人们对海域的需求日益增大。海域空间资源的不可再生性、不可替代性和不可移动性的特点,决定了海域供给弹性小。海域市场供应还受政策、区划、规划等条件的制约。因此,海域供需矛盾将会长期存在,并且日益突出,从而使海域价格不断上涨。

1.3 用途变更增值

海域用途变更引起的增值是指用海类型的变化而引起的海域增值,即当投资因素和供求状况不变的情况下,同一块海域由低收益用海类型转换为高收益用海类型时引起的海域价格增长。渔业用海被征收后转变为交通运输用海或填海造地工程用海,从而引起海域价格增加,这种用途变更增值的情况较为常见。

2 海域增值的特点

由于海域市场具有地域性、竞争不充分、供给滞后、供给弹性较小等特征,海域与普通商品相比,其增值呈现以下几个方面的特点。

2.1 海域增值的总体趋势呈现波浪式的上升

格局

随着海域市场的不断发展和完善,海域资源的稀缺性和海域投资的持续增加,将使得海域价格呈现上升的总体趋势。但受经济周期、市场调节的滞后性以及某些偶然性因素如自然灾害、经济危机、重大政策等的影响,海域价格上升的轨迹并非是直线型而是带有上升趋势的波动曲线[3]。

2.2 海域增值存在空间差异

海域增值的空间差异性主要体现在区域之间和区域内部两个方面。由于海域具有不可再生性、不可移动性、不可替代性和短缺性等特点,决定了海域供给弹性小,海域增值具有强烈的地域性。在海洋经济发达地区,在需求的推动下,海域价格会持续上涨,从而导致海域增值。在区域内部,海域增值幅度通常会随离岸距离的增大而减小。近岸海域一般是开发活动最活跃的区域,受直接投资因素和外部间接投资因素的影响,生产力得到提高,海域资本价值增加,从而使海域价格上涨。随着离岸距离的增加,开发强度逐步降低,外部投资辐射性增值效应也随之衰减。

2.3 海域增值存在用海类型差异

不同用海类型的收益水平和稳定性各不相同,填海造地工程用海、交通运输用海等用海类型的收益能力较强。当投资水平和供求状况不变时,同一宗用海由低收益用海类型转为高收益用海类型时,由于收益水平提高,海域价格也相应增长。例如,渔业用海变为填海造地工程用海时,就会发生由于用途变更引起的增值,增值幅度能达到几十倍或上百倍。

3 海域增值效应分析

3.1 正面效应

海域增值带来的正面效应主要表现为:① 海域增值是地方海洋经济增长的反映,意味着地区经济、社会的发展[4]。海域增值具有使物流、资金流、人流向海域增值较大的地区集中的作用,并进一步带动沿海地区社会经济的发展。② 海域价格的提高,必然促使各行各业节约利用海域,在单位海域面积上进行集约化投资,提高海域的利用效率和单位海域面积的纯收益。③ 在海域增值幅度大的地区,低收益的用海类型会逐步被高收益的用海类型所替代,海域空间资源将由行政配置主导模式转向行政配置和市场化配置相结合的模式。

3.2 负面效应

海域价格的持续上涨也会带来一定消极影响,表现为:①海域增值易诱发海域投机,导致填海规模不合理扩张。由于海域价格相对毗邻陆域土地价格偏低,海域增值潜力巨大,导致沿海地区为拓展城市和工业的发展空间,无序无度地开展填海造地工程,严重破坏了地区的海洋生态环境和资源。② 多元化的增值因素使得海域增值收益分配存在技术困境,加之分配机制不健全,海域使用权人尤其是渔民等弱势群体易被排斥在海域市场所产生的增值收益之外,导致海域增值收益分配不均。这会挫伤海域使用者的投资积极性,加剧海域市场的不公平,引发社会矛盾。

4 政策建议

海域价格的持续上涨是海洋经济发展引起海域价值提升后在价格上的必然体现,是海域在市场经济条件下的价值回归。但海域增值过程中也反映出现行海域管理存在制度性缺失,应采取积极的政策措施予以适当调控。

4.1 完善海域增值收益分配机制

在海域一级市场,政府以所有者身份垄断市场,并征收海域使用金,获得收益,而在海域二级市场,目前只有部分地区在海域流转时征收一定比例的增值费用,国家并未通过税、费等方式建立海域增值收益再分配机制。另外,为满足城市发展、临港工业和港口建设等公共利益的需要,近岸渔业用海被征用,调整为填海造地工程用海、交通运输用海等用海类型,海域增值预期明显。但由于海域增值收益的归属问题复杂,缺少合理的分配机制,导致在征用后对渔民的经济补偿过低,从而引发了一系列社会矛盾。因此,在海域开发利用过程中和流转中,国家不仅要建立税、费等海域增值收益调节机制,还应规范海域征收补偿程序,制定科学合理的补偿标准,从而完善海域增值收益的分配机制。

4.2 开展海域使用金标准修订,形成动态管

理机制

目前,我国海域一级市场招标、拍卖等市场化手段尚不普遍,单位或个人主要通过行政审批的方式获得海域使用权。用海者按海域使用金征收标准缴纳的海域使用金相当于海域有效年期的使用权价格。由于海域使用金标准制定时间较早,已不能客观反映当前及今后一段时间内各用海行业的收益水平,导致海域一级市场价格偏低,使得国家作为海域所有权人未能充分享有海域增值带来的收益,国有利益遭受损失。因此,建议开展用海产业收益情况的调查工作,及时修订海域使用金标准,并在沿海各地设立用海行业收益数据采集标准样点,定期更新数据,形成海域使用金标准动态化管理机制。

4.3 建立海域评估制度,合理确定海域价值

随着海洋开发的全面实施和海洋经济的快速发展,海域作为海洋产业的基础生产要素,其价值和作用显著提升,海域使用权流转和交易也日趋活跃。在海域使用权招标拍卖、转让、出租、抵押、收回补偿、损害赔偿以及企业合资合作、并购重组、改制上市、破产清算等经济活动涉及海域资产处置时,都需要以海域评估为基础,确定海域价格。从长远来看,为充分发挥市场机制在海域资源配置的基础性作用,进一步提高海域使用金征收的科学化水平,实现海域使用权出让的公平和公正,也需要在海域分类定级工作基础上开展海域基准价评估。但是,目前从事海域评估人员大多不具有相应的海洋专业知识,对海域资源特有的属性把握不准,导致评估过程存在较大的随意性,评估结果不尽科学公正,海域的实际价值未能得到客观合理的反映。因此,有必要从海域评估管理制度、海域评估机构和人员以及海域评估技术方法等方面,探索构建适合我国海域市场发展现状的海域评估制度。

[1] 周诚.论土地增值及其政策取向[J].经济研究, 1 9 9 4(1 1):5 0-5 7

[2] 邓宏乾.土地增值收益分配机制:创新与改革[J].华中师范大学学报:人文社会科学版,2 0 0 8(5):4 2 -4 9.

[3] 刘翔峰,孙玉波.论城市土地价格上涨的必然趋势[J].山东财政学院学报,1 9 9 5,2 5(3):2-6.

[4] 邓宏乾.公共财政视角下的土地收益分配改革[J].江海学刊,2 0 0 7(3):6 4-6 9.

海洋公益性行业科研专项经费项目资助“海域使用权价值评估技术体系与决策系统研究与示范”(2 0 1 1 0 5 0 0 4).