关于改革劳动教养制度整合司法行政资源的应对措施研究

黑龙江省法学研究所劳动教养制度课题组

（黑龙江省法学研究所，哈尔滨 150090）

关于改革劳动教养制度整合司法行政资源的应对措施研究

黑龙江省法学研究所劳动教养制度课题组

（黑龙江省法学研究所，哈尔滨 150090）

改革劳动教养制度是我国司法体制改革的一项重要内容。司法行政机关应当以劳动教养制度改革为契机，采取有效应对措施，统一思想、提高认识；继续加强管理，确保劳教干警的思想稳定、队伍稳定、管理秩序稳定，确保劳教场所安全、资产安全、监管安全；整合场所、资产、队伍等司法行政资源，强化司法行政职能；加强组织领导，统筹兼顾，确保改革劳动教养制度安全稳定、协调有序。

劳动教养；司法行政；应对措施

2013年1月，全国政法工作会议明确提出了“今年停止使用劳教制度”的改革意见，将按照严格控制、适时停止的思路，积极稳妥地改革劳动教养制度。司法行政部门应当认真贯彻全国政法工作会议决策部署，以劳动教养制度改革为契机，采取有效应对措施，整合司法行政资源。

一、劳动教养制度的历史与现实

劳动教养制度作为对被劳动教养对象实施限制人身自由、强制性劳动改造的一种法律制度，是建国初期为进一步巩固新生政权，借鉴前苏联劳动改造营制度而创设的，经历了建国初期的创设确立、文革时期的破坏停滞、改革开放后的恢复发展、20世纪末的质疑反思等历史时期，也经历了从依靠党的政策到依据国家法律的历史演进。

1955年8月，中共中央发布了《关于彻底肃清暗藏反革命分子指示》，首次提出对清查出来的不够判刑但又不适用继续留用的反革命分子和其他坏分子，用劳动教养的办法进行处理。1956年1月，中共中央又发布了《关于各省、市应立即筹办劳动教养机构的指示》，劳动教养机构陆续在全国各地建立。1957年8月，经全国人大常务委员会批准，国务院公布了《关于劳动教养问题的决定》，这是第一部关于劳动教养的专门行政法规。十年文革期间，劳动教养制度遭受严重破坏，基本处于停滞状态。1978年12月，党的十一届三中全会召开以后，劳动教养制度很快得到恢复和快速发展。1979年12月，经全国人大常务委员会批准，国务院公布了《关于劳动教养问题的补充规定》。1980年2月，国务院又重新公布了《关于劳动教养问题的决定》。1982年1月，经国务院批准，公安部公布了《劳动教养试行办法》，详细规定了劳动教养的具体实施。1986年9月，全国人大常务委员会通过了《治安管理处罚条例》，首次以国家法律的形式将劳动教养确定为一种行政处罚措施。1990年12月、1991年9月，全国人大常务委员会分别通过了《关于禁毒的决定》和《关于禁止卖淫嫖娼的决定》，进一步扩大了劳动教养的适用对象。

进入20世纪末，我国加快了建立社会主义法律体系的进程，对社会主义法律体系起支架作用的重要法律开始陆续修正和制定，而劳动教养制度与我国陆续修正、颁布实施的《刑事诉讼法》、《行政处罚法》、《立法法》等国家基本法律及我国签署的国际公约却不断发生冲突，劳动教养作为一种限制人身自由的行政处罚措施的合法性、合理性不断受到质疑。1996年3月，我国首次修正的《刑事诉讼法》，其主要宗旨就是进一步强化保护公民的基本权利，严禁非法剥夺和限制公民的人身自由。1996年10月，我国制定的《行政处罚法》第九条第二款规定：“限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定”。1998年10月，我国在联合国总部签署了《公民权利和政治权利公约》，该公约第九条第一款规定：“除非依照法律所规定的依据和程序，任何人不得被剥夺自由”。1999年3月，全国人大通过的第三次《宪法修正案》规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”2000年7月，我国制定的《立法法》第八条规定“对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚”是“制定法律”的事项。

2004年3月，全国人大通过的第四次《宪法修正案》，庄严承诺：“国家尊重和保障人权”，社会各界关于劳动教养制度改革的呼吁也日趋强烈。2005年4月，全国人大常务委员会审议代替劳动教养制度的《违法行为矫治法（草案）》未获通过，由此引发了更加激烈的劳动教养制度的存、废争议。2012年3月，我国第二次修正《刑事诉讼法》，增加的主要内容就是：“尊重和保障人权”，劳动教养制度的改革问题再次引起了社会各界的普遍关注。2012年10月，国务院新闻办公室发布了中国首部《中国司法改革白皮书》，中央司法体制改革领导小组负责人表示：劳动教养制度的一些规定和认定程序存在问题，改革现行劳教制度已形成社会共识。2013年3月，新任国务院总理李克强在十二届全国人大一次会议举行的记者招待会上回答记者关于劳动教养制度改革问题时表示：“有关中国劳教制度的改革方案，有关部门正在抓紧研究制定，年内有望出台。”

劳动教养制度至今已有57年的历史，它在巩固我国国家政权、尤其是巩固建国初期的新生政权，维护社会治安，保障社会秩序，预防和减少犯罪，教育、改造及挽救轻微违法犯罪人员等方面都发挥了历史性的、重要的、不可或缺的积极作用。但是，进入21世纪以来，我国在政治、经济、社会、文化等诸多方面均发生了深刻变化，具有中国特色社会主义法律体系已经基本形成。规范劳动教养的行政法规、部门规章与其上位法——国家基本法律的冲突不断加剧，劳动教养制度在适用对象上缺乏规范性、在程序上缺乏正当性、在处罚力度上缺乏合理性、在监督措施上缺乏有效性等主要方面的历史局限性日渐凸显，在司法体制上劳动教养制度与现行的其他法律制度的矛盾难以调和。所以，顺应时代的发展，劳动教养制度适时退出历史舞台已成为我国社会主义法治发展和司法体制改革的必然趋势。

二、适时停止应对措施的建议

（一）积极稳妥地做好劳动教养在教人员提前解教工作

劳教制度适时停止，首先涉及劳教所在教人员如何处理的问题。依法进行在教人员的提前解除劳教工作，是做好适时停止工作的前置性、基础性重要环节。截止到今年3月，我省有劳教（戒毒）场所14个，尚有在册、在教人员共计1024人。按照中央和司法部今年适时停止的改革时限，各级劳教机关应当结合本单位实际，制定提前解教的工作方案。

按照劳动教养管理工作相关法规的规定，要有计划分批次提前解除在教人员的劳动教养，提前解教应当参考以下情形：1.在分级管理中，对宽松管理、普通管理和从严管理的不同对象，实行依序提前解教；2.根据考核制度，对于受到过表扬、记功、物质奖等奖励的或得分较高的，确定提前解教的顺序；3.对于劳动教养执行期限，已经超过原决定劳动教养期限的二分之一的，且接受教育改造表现良好的，可决定提前解教；4.对家庭有特殊困难的、身体患有严重疾病的、在读学生、在押人员原工作单位特别需要的，结合教育改造一贯表现，可决定提前解除。

提前解除劳动教养，要依照相应法律的规定，必须履行法定的审批程序，由劳动教养场所申报省劳动教养管理委员会审批，统一制定《解除劳动教养说明书》，针对不同的对象采取相应措施，维护法律的权威性和严肃性。劳教部门要认真履行职责，进一步规范劳教执法行为，提高在教人员的教育挽救质量，努力维护在教人员的合法权益。

（二）整合戒毒资源，强化司法戒毒职能

现行《禁毒法》将由公安机关执行的公安强制隔离戒毒（以下简称公安戒毒）和由司法行政部门执行的劳动教养戒毒合并为强制隔离戒毒，明确取消了劳教戒毒。随着全国各省、自治区、直辖市司法行政系统20多个戒毒管理局、200多个强制隔离戒毒所和几十个戒毒康复所的相继成立，标志着司法强制隔离戒毒（以下简称司法戒毒）已初具规模。劳教制度的适时停止，对强化司法行政部门承担的强制隔离戒毒职能，提供了难得的发展机遇。

1.理顺公安戒毒与司法戒毒的关系，强化司法戒毒。司法戒毒与公安戒毒相比，具有非常突出的效果优势。实践证明，司法戒毒在医疗戒毒、公安戒毒、司法戒毒等众多的戒毒方式中复吸率最低，是最有成效的一种戒毒方式。

公安戒毒和司法戒毒两种机制并存，但两种机制如何衔接，法律程序上缺乏明确规定。而且按照《禁毒法》的规定，公安机关对涉毒案件有侦查权、强制戒毒决定权、行政复议权、执行权，形成了戒毒决定、执行的“一条龙”。所以，对戒毒人员是实施公安戒毒还是司法戒毒，其主动权掌握在公安部门。实践中经常出现司法戒毒人员数量不足，司法资产闲置、资源浪费的情况。因此，在现行的戒毒体制下，司法行政部门应当与公安部门积极协调，理顺公安戒毒和司法戒毒的关系，以改变目前公安与司法戒毒机构相互竞争、优势不能互补、难以形成合力的局面。

理顺公安戒毒与司法戒毒关系的根本措施，还应当适时修改现行的《禁毒法》，改变现有的戒毒机制，按照权力分立和相互制衡的法治原则，将强制隔离戒毒决定权和执行权相分离，即戒毒决定权由公安部门行使、戒毒执行权由司法部门行使，这样才能彻底理顺公安戒毒和司法戒毒的关系，充分发挥司法行政强制隔离戒毒的独特功效。

2.将劳教所转型为司法强制隔离戒毒所。目前，劳教所实际承担两种职能，一种是劳教职能，另一种是强制隔离戒毒职能。在劳动教养适时停止的过程中，劳教职能逐渐萎缩，强制隔离戒毒职能逐渐强化，直至完全取代劳教职能。所以，劳教所应当转型为司法强制隔离戒毒所。另一方面，从长远发展的角度看，还要按照司法部关于“要依托劳教所建成一批综合性的戒毒康复场所，集中安置戒毒复吸人员”的要求，对适合将劳教所转为戒毒康复场所的，还要进一步强化其职能，大力推进戒毒康复工作。

3.合理分流劳教干警，充实司法戒毒工作队伍。将原劳教所的干警分流到戒毒所，加强戒毒工作队伍建设。通过大力加强戒毒专业知识和岗位技能培训，提高队伍的专业能力和综合素质，适应司法戒毒工作的需要。

（三）整合劳教资源，加强监狱场所和队伍建设

目前，我国监狱管理面临着服刑人员不断增多与监狱警力严重不足、监狱场所日益紧张的现实矛盾，分级管理制度难以充分落实，轻刑犯与重刑犯合并关押的“染缸效应”十分严重。特别是随着2011年5月1日《刑法修正案（八）》的实施，入刑门槛降低，在押罪犯服刑时间变长，这使监狱在警力配备、场所设置方面承受了更大的压力。因此，应当以劳教制度的停止使用为契机，有效利用劳教资源，将闲置的劳教场所改造为轻刑监区，劳教干警转岗为监狱干警，这样不仅可以缓解监狱的监管压力，也可以避免司法行政资源的浪费。

1.把条件允许的劳教场所转为轻刑监区。劳教场所具有与监狱相类似的硬件设施，将基本符合条件的劳教场所改造成轻刑监区。轻刑监区原则上应隶属于同一行政区划内最近的监狱。按照服刑人员的户籍所在地或居住地，以就近关押、就近改造、就近释放为原则，以刑期以及余刑的长短来确定轻刑监区收押的对象。轻刑监区适合收押3年以下有期徒刑的轻刑犯以及余刑不满1年即将释放的服刑人员。轻刑监区关押的对象一般罪犯危险性较低，因此在管理施教的手段与方法上，可采取比传统监狱更加宽松的教育和管理方式。同时，还应当对轻刑犯及即将刑满释放的服刑人员进行法制教育、前途教育、社会生活教育以及职业技能的培训，为重新融入社会做好准备。

2.劳教干警转岗为监狱干警。劳教干警转岗为监狱干警基本上可以分两种情况：一是劳教场所改为轻刑监区的，按照监狱的监管需求把劳教干警转岗为监狱干警；二是对于没有转为轻刑监区的劳教干警，也可以分流转岗到其他监狱（监区）。这样可充实监狱干警队伍，缓解监狱干警警力不足的压力，强化监管工作。

（四）整合劳教资源，将部分劳教干警转型为社区矫正执法工作者

社区矫正是我国近年来发展起来的一种非监禁刑罚执行制度，是司法行政部门的重要职能，并发挥着日益重要的作用。但是，社区矫正力量薄弱等客观因素在一定程度上制约了这项工作的发展。在劳教制度改革中，应当顺势加强社区矫正工作。

目前，承担社区矫正工作的是司法行政部门的执法工作者、社会志愿者和社区工作者这三支队伍。其中社区矫正执法工作者尚未纳入警察编制，且人员数量不足，严重制约了社区矫正工作的发展。为了推动社区矫正工作健康发展，有必要将部分劳教干警转型为社区矫正执法工作者。其可行性在于：

1.劳教干警和社区矫正执法工作者都同属于司法行政系统，劳教干警转型为社区矫正执法工作者属于系统内部的工作调动，相对易行。

2.劳教干警能完全胜任社区矫正工作。劳教干警具有良好的政治思想素质、较高的法律素养，较丰富的教育改造工作经验和较强的工作能力。

3.实践证明劳教干警转型为社区矫正执法工作者是切实可行的。日前，哈尔滨、湖北省荆州市和四川省德阳市等地的司法行政部门业已成立了由劳教干警组成的社区矫正司法警察支队，保障了当地社区矫正工作的顺利进行。

（五）适时开展培训，全面提升干警素质

劳教制度改革将使劳教干警面临重新竞岗的冲击，可出现转岗和待岗两种情况，部分干警要调转到新的工作岗位，还有部分干警暂时待岗。以劳教制度改革为契机，采取集中和分散相结合的方式，对转岗的干警进行戒毒、监狱和社区矫正等业务知识的培训，对待岗的干警进行综合素质的培训。着力打造一支适应劳教制度改革和工作职能转变的具备相关知识和技能的专业化、职业化、正规化队伍。

1.转岗干警的岗位培训。对转到新岗位的干警，大力开展专业技能培训，以适应职能转变、主业转型，使他们具备新岗位的上岗资格。转岗到戒毒所的干警，要系统学习《禁毒法》、《戒毒条例》等戒毒专业知识，进行岗位技能培训、职业操守培训，培养专业型、复合型人才；转岗到轻刑监狱的干警，要全面学习《监狱法》、《人民警察法》等法律法规和监狱管理的相关业务；转岗到社区矫正的干警，要学习掌握《社区矫正实施办法》、《刑法修正案（八）》、《刑事诉讼法》等业务知识及工作流程。

2.待岗干警的综合素质培训。对于暂时待岗的干警，要充分利用待岗时间，进行政治思想教育和专业技能培训。在政治思想教育方面，要增强干警的宪法和法律至上的社会主义法治理念，深刻理解社会主义法治理念的本质要求和深刻内涵，增强对中国特色社会主义的政治认同、理论认同、感情认同，强化大局意识，正确对待个人的工作岗位与劳教制度改革整体部署之间的关系；在专业技能培训方面，要组织待岗干警参加各种形式的司法行政业务培训，以适应不同岗位的要求。

总之，劳动教养制度的“适时停止”，是我国司法体制的一项重大变革，对作为劳动教养处罚执行主体的司法行政部门而言，更是涉及从思想观念、干警队伍、场所资源到体制、机制等全方位、多角度、深层次的一项系统改革。因此，我省司法行政部门应当坚决服从中央政法委和司法部的统一布署，以劳动教养制度适时停止为契机，加强领导、统筹兼顾、明确思路，积极采取有效应对措施，整合司法行政资源，强化司法行政职能，开创司法行政工作的新局面，为社会的和谐稳定做出应有的贡献。

Study on the Measures to Reform the System of Reeducation through Labor and Integrate Administrative Judicial Resources

Research Group of the System of Reeducation through Labor of Heilongjiang Law Institute

The reform of the system of reeducation through labor is an important content of the reform of the judicial system in china. The judicial administrative organ shall take to reform the system of reeducation through labor as an opportunity, take effective measures, unite a thought, improve knowledge; continue to strengthen management, ensure that the ideological stability, team stability and management order in policemen of reeducation through labor, ensure the safety of places of detention, assets, and supervision; integrate judicial administrative resources inclrding sites, assets, personnel, strengthen the judicial administrative functions; strengthen the organization and leadership, overall planning, to ensure that the reform of the system of reeducation through labor safety and stable, coordinated and orderly.

reeducation through labor; judicial administration; counter measures

DF88

A

1008-7966（2013）06-0048-03

2013-11-03

黑龙江省法学研究所劳动教养制度课题组，课题组组长：王元庆，副组长：李丽英，迟贺新。

李凤琴］