我国船舶工业的产业政策法制化

丁玮 张乐

摘 要：2008年的国际金融危机深刻暴露了我国船舶工业的弊端，抗风险能力差，产能过剩压力大，产业集中度低等问题，其中船舶产业政策法制化工作严重滞后是亟待解决的深层次问题。分析我国船舶工业现存问题，借鉴日韩两国经验，对我国的船舶产业政策法制化具有重要作用。

关键词：金融危机；船舶工业；产业政策法律

中图分类号：D921 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）08-0094-03

一、金融危机背景下的我国船舶工业

自进入21世纪以来，造船工业逐步向我国转移，使得我国的船舶工业快速发展，船舶企业不断增加，产能日益增大。以民用钢质船舶为例，2001—2009年产量快速由475.76万总吨增长到4 394.3万总吨。但是2008年爆发的金融危机对我国船舶工业造成了巨大的冲击，撤销订单、重新商定合同内容等事件屡见不鲜。2009年，我国约有65%船舶企业没有接到新船订单，尤其是部分新兴船厂，在金融危机侵袭时还处于建设期，订单储备较少，处于船台空置、无船可造的困难局面。金融危机的到来，使得我国船舶工业存在的风险暴露无遗。

1.我国船舶工业技术落后

与先进的造船国家相比，我国在船舶性能和结构研究方面仍然明显落后，一些关键技术至今仍处于空白落后状态。2006年中国船舶工业经济研究中心联合上海船舶工艺研究所有关专家采用FMI要素体系对我国造船技术水平进行了评估，结果显示，目前国内9家大型造船厂的平均总体技术水平值为3.3，比1998年的3.09上升了0.21，但与国外先进水平的差距大致为14年左右。我国的船舶工业每年的出口量虽然很大，参与国际竞争较早，但是至今为止仍然属于劳动密集型产业，依靠数量来赚取利润，无法与韩国、日本等造船大国相匹敌。

我国主要出口散货船、集装箱船、油船等技术含量较低的船型，虽然在LNG船和豪华客滚船的研发上有较大的发展，但是在出口销售上仍无法与韩国、日本相竞争。由于金融危机的影响，韩国已经开始关注散货船的出口业务，我国散装船的出口订单量受到威胁。因此，低科技含量的船型是不能保证销售量的，唯有科技含量高的船型才是我国船舶工业的制胜之本。

2.我国船舶工业产能过剩、集中度低

我国目前是航运运力和船舶建造能力双过剩。2009年，工信部发言人朱宏任曾表示，我国船舶一年正常情况下有效需求是5 000万吨左右，但是船舶的生产能力已经达到6 600万吨，过剩产能在1 600万吨左右，约占总产能的四分之一。

在船市火热的时候，投资者疯狂涌入，船舶企业的数量不断增加，致使大造船企业产量占总产量的比率逐年降低，行业发展不协调，企业之间竞争激烈。中国船舶工业协会分析，目前我国大部分新兴船厂手持订单到2010年底或2011年上半年，部分船厂到2009年下半年就面临开工不足。在市场缺乏新的订单，产能庞大，僧多米少和我国船舶企业产品结构趋同，为争抢订单必然会打价格战。

3.我国船企规模小，规模经济作用没有充分发挥

我国船舶工业企业数量众多，但是规模普遍较小，每个船厂产量不到1万载重吨，约为韩国船厂平均规模的二十分之一。1997年原船舶总公司25家造修船厂的全部产量，还不到韩国现代重工蔚山船厂产量的一半。即使拿我国规模最大的八大船厂与日韩相比较，其规模差距也十分明显。如果从企业资产规模比较，其差距更为明显。

船舶工业是一个规模经济效益比较明显的产业，特别是在高度一体化的垄断竞争型国际船舶市场上，市场竞争呈现出集团化竞争、综合实力竞争和多角度竞争的特点。国际大型造船企业集团不断扩张的一个重要内因，就是要充分发挥规模经济的作用，达到增强国际竞争力的目的。我国船舶企业规模偏小，已成为影响国际竞争力的一个重要因素。

二、我国船舶工业产业政策法制化的必要性

2009年6月9日，我国政府网全文公布了《船舶工业调整和振兴规划》，这份规划是2009-2011年我国船舶工业综合性应对措施的行动方案。由于我国船舶工业一直认真贯彻实施该规划，积极应对全球金融危机，努力保稳定，促增长，所以取得了明显的成效，当前各项经济指标仍然保持了平稳发展的态势。但是，国际金融危机暴露了我国船舶工业发展中存在的深层次问题，最主要的问题是船舶产业政策法制化严重滞后。以及2008年金融危机以来，低迷的船市经济将船舶产业政策法制化的呼声推到新的高度。

1.产业政策与产业政策法的关系

要明确船舶工业产业政策法制化的必要性，首先要理解产业政策和产业政策法律之间的区别与联系。产业政策是客观经济规律的反映，而产业政策法律则是特定的经济规律在法律上的反映。产业政策法律在制度层面上明确规定了权利与义务，具体地体现了产业政策的内容，保障了法律条文的充实性。在产业政策法律制度中，特别是在后果部分，无论是承认、受理、保护、奖励等方面的肯定后果，还是制裁、撤销、废除、不予认可等方面的否定后果都明确地加以确认。

2.我国船舶工业产业政策法制化的必要性

首先，产业政策法制化是法治国家的要求。产业政策是一种政府政策，是政府干预或调控市场的行为。如果政府制定和执行产业政策的行为不受法治原则的制约，这种产业政策就可能变成行政专权，增加其任意性，产生严重的后果，因为“如果不对公共行政在为追求其目的而采取任何被政府官员认为是便利的手段方面的权力加以限制，那么这种做法便是同法律背道而驰的，因为这将沦为纯粹的权力统治。”对政府制定和执行产业政策的行为进行法律上的控制是法治国家的必然要求，同时也是船舶工业发展的必然要求。

其次，是加入WTO知识经济和可持续发展的要求。2001年12月11日，我国正式加入世界贸易组织（WTO），这标志着我国对外开放以及融入经济全球化大潮的进程进入了一个新阶段。在这种背景下，在遵守WTO基本规则的前提下保护民族产业，提高产业竞争力，是一个十分现实的问题。随着经济全球化、国际市场竞争日趋激烈，靠船舶企业自身的力量来发展是十分困难的，需要充分发挥市场功能的同时，积极利用政府的力量引导船舶企业的行为，通过实施产业政策，并使其上升为法律，加快产业政策的立法，用法律来保障船舶工业的发展。

21世纪是知识经济的时代，船舶企业之间的竞争逐渐演变成了科技竞赛。现今，许多国家都通过立法形式制定了面向知识经济的产业扶植和产业调整政策，力图有效地组织知识资源，推动结构升级，实现经济知识化的发展目标。例如日本和韩国的船舶产业政策法律就是为促进本国船舶工业的发展而量身定做的。

20世纪90年代以来，可持续发展逐步在我国得到共识并确定为未来的发展战略之一。可持续发展是指“既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展，既要代内公平，也要代际公平。以日本为例，在20世纪70年代以前，日本单纯追求经济增长型的产业政策，导致严重产业公害，这是值得我们认真吸取教训的。所以，我们在制定船舶工业产业政策法律时必须考虑到环境保护的要求，以此实施经济结构的合理调整，转变经济增长方式，推动环保产业、清洁生产和生态经济的发展，此外，明确罚责，实现经济发展和环境保护的协调并进。

三、我国船舶工业发展中存在的问题与产业政策法律的关系

所谓产业政策是指国家或者政府为了实现某种经济和社会目的，以全产业为直接对象，通过对全产业的保护、扶植、调整和完善，积极和消极参与某个产业或者企业的生产、营业和交易活动，以及直接或间接干预商品、服务、金融等的市场形成和市场机制的政策的总称。产业政策法是指在调整产业政策制定和实施过程中发生的经济关系的法律规范的总称。使产业政策的法制化的目的在于赋予产业政策法律的力量，加大主管部门的监管力度，使主管部门行使职权有法可依，增强控制力。

1.日本船舶工业发展与产业政策法律的关系

1947—1956年，日本将经济急速向重化工业及贸易增加推进，政府通过调整产业政策，将造船业作为先导产业优先发展。日本的船舶工业自从1956年起，连续三十多年蝉联全球第一，直到20世纪90年代，日本船舶工业逐渐步入成熟后期，被船舶工业新兴国韩国超越。

二战后，日本政府主要采取“计划造船”和“各种信贷”为核心的制度扶植船舶工业。该制度主要包括：鼓励与限制相结合的审批制度，利用财政对船舶工业进行调控（即包括直接调控也包括间接调控），信贷援助等。以信贷制度为例，国家金融机构对于满足规定条件的船舶企业，均可为其提供优惠的信贷支持。20世纪70年代末的石油危机过后，日本政府为解决供需矛盾，积极调整市场，对造船企业进行了降低开工率、处理过剩的造船设备能力等统一安排。1979年和1987年两次处理产能过剩问题，实施企业合并、加强企业管理、强化体制改革，并对由此产生的解雇金、退职金等债务给予担保，稳定船市秩序。

战后日本制定的直接针对造船业的主要法律有：18%年《造船奖励法》、1950年《造船法》、1953年《临时船舶建造调整法》，1987年《特定船舶制造业经营安定临时措置法》，1966年《小型船造船业法》、《造船业基盘整备事业协会法》、《远洋船建造贷款利息补贴法》、《防止外国船舶制造业者不正当廉价造船合同法》。

2.韩国船舶工业发展与产业政策法律的关系

20世纪70年代，韩国将经济重点从轻工业转移到重工业，逐步调整产业结构。1973年韩国政府公布的《重化工业化宣言》把造船作为主导产业之一，并颁布、实施一系列支持船舶工业发展的政策和法律。韩国的许多政策和法律都是效仿日本。

1967年制定的《造船工业振兴法》规定，船舶及船用设备的出口事项被列入振兴造船工业基本计划，为建立新船厂提供相当于投资总额65%的低息贷款；1976年韩国进出口银行正式成立后，该行每年将卖方信贷的绝大部分都用于支持船舶出口，最多年份占该行总信贷量的比例高达98%；1970一1982年韩国政府用于船舶建设的资金占同期政府总投资的90%以上。在税收方面，对国内船舶企业的优惠政策也很多，降低税率，免交增值税和物品税，此外，1979年初对进口船舶和船用柴油机征收关税。21世纪初，韩国政府就积极引入（SCI）系统，并且决定对船舶投资者采取新一轮的税收优惠政策。2002年，韩国工业商业部调整其出口船舶信贷条款，加大对船舶企业的资金扶持力度，偿还期从8.5年延长到12年。同时降低了利率。

韩国政府制定的与船舶工业直接相关的法律主要有1962年《造船工业奖励法》、《造船工业振兴法》，1976年《海运造船综合发展法》、《船舶法》、《渔船法》《船舶安全法》、《海运产业育成法》等。韩国政府完善的船舶工业产业政策法律为本国船舶工业的持续稳定发展奠定了坚实的基础。

3.我国船舶工业发展中存在的问题与产业政策法律的关系

产业政策法主要包括产业结构政策法律制度、产业组织政策法律制度、产业技术政策法律制度和产业布局政策法律制度。

近些年来，我国中央政府对船舶工业的发展越来越重视，制定了许多政策和法律。2005年12月，我国出台了《中国造船质量标准》，该标准是我国首次发布的全国性的造船行业质量标准，与国际标准接轨，为我国船舶工业设立了新标准；2006年4月1日起开始施行《中华人民共和国海事行政许可规定》，对船舶管理、防止船舶污染和船载危险货物等做出了具体的规定；2006年8月16日通过《船舶工业中长期发展规划》，对船舶工业的发展做出了战略性的部署；2006年8月1日起开始施行《老旧运输船舶管理规定》；2009年6月，国务院批准中资“方便旗”船税收优惠延期三年；2009年6月17日中国海事局颁布实施《建造中船舶抵押权登记暂行办法》，拓宽了船舶建造企业融资渠道，规范了建造中船舶抵押权登记行为；2010年7月，我国出台老旧船和单壳油船提前报废、更新的财政补贴政策；2011年11月我国通过了《中国船舶吨税暂行条例》；2011年12月，我国出台船舶工业“十二五”发展规划，为船舶工业渡过难关，在稳中求进，指明了方向。

与此同时，我国地方政府也为推进船舶工业的发展，而制定了相应的优惠政策。例如，2010年4月1日起，天津开展融资租赁船舶出口退税；2010年4月江西部分运输船舶可以获得补贴，引导老旧船舶退出；2010年5月，广东发布外资船厂建造中船舶抵押管理办法，为外资船企提供融资通道等。

从政策角度讲，我国五年为一个规划期，各地方政府以中央政策为标杆调整自己的政策；从法律角度讲，我国几乎每年都出台有关于船舶工业方面的法律；我国的船舶工业一直处于向上发展的状态，然而，国际经济的发展，世界格局的变化，使我国船舶工业的道路越趋艰难。通过日本和韩国的产业政策法律我们可以看出，产业政策法律对船舶工业的引导和扶持在船舶工业发展的道路上展现了强劲的助推力。各种临时措施应对突发事件，发展法、调整法等为船舶工业的发展提出要求，限定条件，使企业优胜劣汰，兼并重组，增加企业竞争力，将优良企业不断做大，使其具有世界影响力，成为领航者。值得借鉴的是，日本的《造船工业奖励法》、《造船工业振兴法》、《远洋船建造贷款利息补贴法》等，将政府扶植内容以法律形式体现出来，刺激企业不断地创新壮大。还有，《防止外国船舶制造业者不正当廉价造船合同法》通过法律直接保护船企的正当利益。此外，欧洲的国家注重对知识产权的保护，对船企的科技创新予以财政奖励，鼓励科研开发。

目前，因为受限于国际条约、国际规则，国家对船舶工业的扶植受到了限制，尤其是加入WTO后，越加明显。但是，我们必须要规避国际规则，如对能为船厂提供主要原材料的企业给予专项技术补贴，鼓励钢厂生产国产化船用钢板；船厂、钢厂建立战略联盟等，因为各国的起跑线不同，非常时期需要非常的应对手段。当前不仅要求船企加强科技创新，船型的升级换代，还有要求环保绿色等，船企面临严峻挑战，这就更加凸显出产业政策法律的引导性、规范性、扶持性的作用。此外，还得要求产业政策法律之间的协调系统，不能互相矛盾陷入混乱。只有系统的法律体系，严格的规范法律，正确的导向作用，才能使我国船舶工业在稳中不断进步。

参考文献：

[1]杜立辉，程继川.新世纪以来我国船舶工业经营状况分析[J].冶金经济与管理，2010，（6）：7-11.

[2]高晓塞，李升江.当前船市危机的分析[J].船舶工程，2009（3）：79-81.

[3]胡兴军.浅谈我国船舶工业发展现状及对策[J].广东造船，2006，（4）：44-4.

[4]下河杜淳，管家茂.现代日本经济事典[M].北京：中国社会科学出版社，1983：49.

[5]徐英平.船舶工业关键竞争力国际比较及我国对策[D].大连：大连海事大学，2008.

[6]曹惠芬.日本、韩国船舶工业政策支持体系及其演变.船舶物资与市场[J].2003，（6）：15-19.

[7]郭强.中国船舶工业企业国际化研究[D].哈尔滨：哈尔滨工程大学，2005.

[8]刘吉发，花蕾.产业政策学[M].北京：经济管理出版社，2004：236.

[9]季建伟.世界船舶工业的产业转移及我国船舶工业支柱产业的选择[J].船舶物资与市场，2006，（2）：3-25.

[10]曹惠芬.我国船舶配套业发展现状分析[J].船舰，2006，（7）：6-14.

[11][美]E·博登海默.法理学—法律哲学与法律方法[M].邓正来，译.北京：中国政法大学出版社，1999：367.