《世界残疾报告》与亚太残疾政策发展①

郭键勋

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《世界残疾报告》与亚太残疾政策发展①

郭键勋

[本文著录格式]郭键勋.《世界残疾报告》与亚太残疾政策发展[J].中国康复理论与实践,2013,19(10):905-909.

《世界残疾报告》英文版于2011年发表，由世界卫生组织授权后国际中文版于2013年6月19日正式出版发行，是世界卫生组织联合世界银行支持全球各地推行联合国《残疾人权利公约》[1]的划时代文献。它的学术和专业权威性来自包含世界精英的编辑委员会，也包括全球精英倡导者。它的内容深入浅出，有复杂的数据和精要的统计学处理，也有个案参考说明。如果要深入理解《世界残疾报告》，并应用于政策和服务各领域，特别是用于推动亚太残疾政策的发展，就需要将它和残疾运动一并来讨论。

1国际残疾运动之重要历史见证

首先，最关键的国际残疾运动历史是联合国于1976年宣告1981年为国际残疾人士年和通过《1983-1992国际残疾人十年》，并于1982年12月颁布《关于残疾人士的世界行动纲领》的政策文献[2]。此纲领的目的是为了促进残疾预防、康复和采取有效措施来实现残疾人在社会生活和发展的“全面参与”，以及“平等”的目标。“国际残疾人十年”的重要成果是联合国于1994年通过《残疾人机会平等标准规则》并设立了运作至今的社会发展委员会残疾问题特别报告员，审视各国政府在道德及政治上承诺努力达成残疾人平等的目标[3-4]。

自1976年起，经过30年的努力，《残疾人权利公约》终于在2006年12月联合国第61届大会通过，并于2008年5月2日正式生效。这是联合国的第8份人权公约，从草拟到大会通过决议只用了5年时间，成为最短时间通过的人权公约，显示了会员国的强烈共识。

《残疾人权利公约》得到世界各地积极响应并将残疾运动带到更深的层次，就是推动社会各层面的残疾共融发展。联合国在2013年9月23日通过《关于残疾与发展问题的大会高级别会议成果文件——前进道路：2015年之前及之后兼顾残疾人的发展议程》[5]，千年发展目标真正成为残疾共融的发展目标。大会高级别会议通过了下列价值和原则：

①我们各国国家元首和政府首脑于2013年9月23日在纽约联合国总部聚集一堂，重申我们决心共同努力，促进兼顾残疾问题的发展，并重申国际社会促进所有残疾人权利的承诺，这一承诺深深扎根于《联合国宪章》和《世界人权宣言》的目标之中。

②我们重申有必要在2015年之前及之后为残疾人实现千年发展目标和其他国际商定发展目标，并确认残疾人既是推动发展的力量，也是发展的受益者，承认残疾人对社会整体福祉、进步和多元化所做的宝贵贡献。

③我们关切这一承诺尚未充分转化为将残疾问题纳入包括千年发展目标在内的国际商定发展目标，随着2015年的临近，我们强烈重申决心确保及时为残疾人实现千年发展目标和其他国际商定发展目标，残疾人有10亿，占全球人口约15%，其中约80%生活在发展中国家。在这方面，我们强调具有重要意义的是要确保残疾人享有无障碍环境，确保他们参与发展的所有方面，并且要在即将出台的2015年后联合国发展议程中适当考虑到所有残疾人。

2亚太残疾运动之发展

联合国亚洲及太平洋经济社会委员会先后通过了三个亚太残疾人十年：《1993-2002亚太残疾人十年》、《2003-2012亚太残疾人十年》及《2013-2022亚太残疾人十年》。《2013-2022亚太残疾人十年》是在联合国亚洲及太平洋经济社会委员会2012年10月29～11月2日举行的“亚洲及太平洋残疾人十年执行情况最后审查高级别政府间会议”上通过，并同时通过《仁川战略》[6]，要求会员国执行。

《仁川战略》是以《残疾人权利公约》的相关原则为基础而拟订，主要内容由10项相互关联的目标、27项具体目标和62项指标组成，要求会员国在2022年前达标或超标完成。《仁川战略》的目标和指标见表1。

表1 《仁川战略》的目标、具体目标、核心指标和补充性指标

续表1

续表1

3关乎残疾政策发展的关键问题

3.1残疾是怎样一个概念？

将世界卫生组织在1980年发表的《国际缺陷、残疾和障碍分类》和在2000年发表的《国际功能、残疾和健康分类》[7]作比较，残疾这个概念已经从福利和医疗模式的理念进展至社会模式；障碍和类似的用词已被淘汰。残疾概念已经与人权概念有机结合，而残疾融合的理念更是当今主要的政策行动议程。这是30多年来残疾运动重要成果。可是联合国还未能在谁是残疾人和残疾人占多少这两个问题中提出权威性的操作定义。

3.2谁是残疾人？

《残疾人权利公约》第一条：残疾人包括肢体、精神、智力或感官有长期损伤的人，这些损伤与各种障碍相互作用，可能阻碍残疾人在与他人平等的基础上充分和切实地参与社会；序言第五条“确认残疾是一个演变中的概念，残疾是伤残者和阻碍他们在与其他人平等的基础上充分和切实地参与社会的各种态度和环境障碍相互作用所产生的结果”。这两点说明给各会员国很大的空间对政策所需要照顾的残疾人做出在操作上各种不同的定义，因此各国的残疾人口难以做出有意义的比较。

3.3残疾人占总人口多少？

世界卫生组织在90年代初称全球10%人口为残疾人，但这个数字并没有严谨的统计数据支持。《世界残疾报告》为解答以上两个问题做了大量的资料搜集和统计研究，做出了以下有深远影响的估计：

·估计全球超过10亿人或15%的世界人口带有某种形式的残疾；

·《世界健康调查》：约7.85亿(15.6%)的15岁及以上的人带有残疾生活，其中1.1亿人(2.2%)有非常严重的功能困难；

·《全球疾病负担》：1.9亿人(3.8%)有严重的残疾——诸如四肢瘫、严重的抑郁症或失明。

《世界残疾报告》指出以上持续增长的数字是因为老年人有较高的残疾风险，各国老年人口的增长率又是空前的。另一种状况是全球慢性病症增加，诸如糖尿病、心血管疾病和精神异常，这些病症都影响着残疾的性质和残疾流行率。其他因素如道路交通车祸、自然灾害、暴力冲突、饮食和药物滥用发展趋势的影响。

3.4《世界残疾报告》中15.6%和2.2%的统计基础

《世界残疾报告》内2011年残疾人口的流行率是基于有关国家的调查报告和原始资料而推论。表2提供部分国家残疾流行率(%)、统计估计及残疾损失健康生命年(YLD)统计估计。统计数据就下列8个方面作出处理：活动(mobility)、自我照顾(self-care)、痛楚(pain)、认知(cognition)、人际关系(interpersonal relations)、视力(vision)、睡眠和活力(sleep and energy)和感觉(affect)。将被访者就每方面的答案分别列入一个5分量表：没有、温和、中度、严重和极端。报告进而选用每一个方面内的严重和极端答案，经统计技术整理成为0～100的连续量表，最后采用40的阈值来决定有没有残疾。为谁是残疾人提出最新和较可信的操作定义。结果发现全球有某种残疾经验的残疾人流行率为15.6%；如果将阈值提高至50，即在3个或以上能力方面答极端困难，平均流行率为2.2%。

表2 各国残疾流行率统计估计及残疾损失健康生命年(YLD)统计估计[只节录部分国家]

4《世界残疾报告》残疾人口流行率的重要作用

15.6%残疾人流行率对残疾政策发展的作用在于提供较实在的数据和较大量的残疾人口支持下述行动建议：

A.世界残疾报告的部分行动建议：

①让残疾人利用所有主流政策、体制以及服务；

②提升人力资源能力；

③提升公众关于残疾的意识和认知；

④残疾人接受主流和特殊服务的障碍以及开展什么工作来克服不同背景下的障碍；

⑤对“确认残疾是一个演变中的概念”这一个宗旨提出进一步的演绎。

B.《仁川战略》的目标：

①促进参与政治进程和决策；

②增加享用物质环境、公共交通、知识以及信息和通讯手段的机会；

③确保两性平等和对妇女赋权；

④确保以兼顾残疾人的方式减少和管理灾害风险；

⑤加快对《残疾人权利公约》的批准和执行以及使本国的立法与《公约》取得划一。

2.2%有非常严重功能困难的残疾人流行率对残疾政策发展的启示：

A.世界残疾报告的部分行动建议：

①提供充足的资助并提升负担能力；

②残疾人的生活质量和福祉；

③环境因素、健康状况和残疾之间的交互作用，以及残疾和贫困之间的相互作用；

④残疾的成本以及在残疾项目上公共支出的成本效益。B.《仁川战略》的目标：

①减少贫困以及改善工作和就业前景；

②加强社会保护：为残疾人提供更多的保健服务，包括康复服务；扩大社会保护方案中对残疾人的覆盖范围；加强旨在支持残疾人、尤其是那些患有多重残疾者、广度残疾者和多种残疾者在小区独立生活的相关服务和方案，包括个人协助和同侪咨询。

5总结

《残疾人权利公约》确定了各国政府的政策议程。《仁川战略》以《残疾人权利公约》为基础拟订相互关联的目标促使亚太区会员国和地区于2013年～2022年内达标。《世界残疾报告》记录了目前的残疾人状况，并估计全球约7.85亿(15.6%)的15岁及以上的人带有残疾生活，其中1.1亿人(2.2%)有非常严重的功能困难。《残疾人权利公约》、《仁川战略》和《世界残疾报告》将是亚太残疾政策发展的基石和方向指南。

[1]联合国.残疾人权力国际公约[Z].A/61/611.纽约:2006.

[2]United Nations.World programme of action concerning disabled persons[R/OL].http://www.un.org/disabilities/default. asp?id=23.(2013-10-16)

[3]United Nations.The standard rules on the equalization of opportunities for persons with disabilities[R/OL].http://www.un. org/esa/socdev/enable/dissre00.htm.(2013-10-16)

[4]United Nations.The special rapporteur on disability of the commission for social development[R/OL].http://www.un.org/esa/ socdev/enable/rapporteur.htm.(2013-10-16)

[5]联合国.关于残疾与发展问题的大会高级别会议，2013年9月23日——前进道路：2015年之前及之后兼顾残疾人的发展议程[C/OL].http://www.un.org/zh/ga/68/meetings/disability. shtml.(2013-08-28)

[6]联合国亚洲及太平洋经济及社会委员会.第六十九届会议——2013-2012年亚洲及太平洋残疾人十年执行情况最后审查高级别政府间会议报告附件一：促进亚洲及太平洋残疾人“切实享有权利”仁川战略[C/OL].E/ESCAP/69/12.http:// www.unescap.org/sites/default/files/E69_12C.pdf.(2013-08-28)

[7]世界卫生组织.国际功能、残疾和健康分类[M].日内瓦:世界卫生组织,2001:1-283.

C913.69

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2013-10-16)

郭键勋，注册社工和博士，铜紫荆星章(BBS,2005)，太平绅士(JP,1997)，曾任香港城市大学副教授。联合国亚太经济及社会事务委员会和联合国数个专业体系的顾问，现任国际复康总会社会委员会全球主席、亚太地区残疾论坛副主席，参与1993年～2012年联合国亚太残疾人十年计划；担任《世界残疾报告》国际中文版总审校之一；《社区康复指南》中文版联合编辑；在香港曾出任以下香港特区政府委员会：康复咨询委员会主席、妇女事务委员会委员、小区投资共享基金委员；下列非政府组织委员：平等机会委员会委员、医院管理局公众投诉委员会委员、九龙医院和眼科医院的管理委员会委员；现任公职包括香港公益金入会、预算及分配委员会副主席，香港复康联会副主席，香港复康会副主席，香港扶康会义务秘书，医管局九龙中及九龙东联网伦理研究委员会成员，以及香港伤健策骑协会遴选委员会委员；在2012年获联合国亚太区经济和社会委员会选为2013-2022亚太残疾人十年中一位“Promoter”。

10.3969/j.issn.1006-9771.2013.10.002