《上海市商品包装物减量若干规定》解读

文/封春荣 俞斌

《上海市商品包装物减量若干规定》解读

文/封春荣 俞斌

封春荣上海市质量技术监督局副总工程师。

俞斌上海市质量技术监督局政策法规处主任科员，公职律师。

2012年11月21日，上海市第十三届人大常委会第三十七次会议审议通过《上海市商品包装物减量若干规定》（以下简称“《规定》”），于2013年2月1日起实施。这是我国第一部专门限制过度包装和促进商品包装物减量的地方性法规，对于倡导适度包装、限制过度包装和促进节能减排工作具有重要意义。

过度包装损害全社会利益

据不完全统计，目前我国包装工业总产值由上世纪80年代的100亿元发展到了2010年的8 000亿元，是世界第二的“包装制造大国”。

包装工业属于资源耗用型产业，包装物大多为一次性用品，生命周期短。部分企业为提高商品价格，片面在包装上做文章，主要表现为包装层次过多、包装空隙过大、选材用料失当、包装物难以回收利用、包装成本过高，甚至搭售贵重物品等。我国大中城市的包装废弃物体积占全部城市固体废弃物近1/2，重量约1/3。商品过度包装不仅浪费资源、污染环境，而且导致商品价格虚高，损害消费者利益，扰乱市场秩序，助长奢侈腐败现象，不符合建设资源节约型、环境友好型社会的要求。

自2009年起，上海市质监部门连续三年对本市生产、销售的茶叶、月饼、保健食品等商品进行限制商品过度包装计量监督专项检查，并取得了一定的成效：部分商品包装空隙率的合格率从2009年的59.1%上升到2011年的67.9%。但是，由于缺乏法律法规的严格约束，对企业没有处罚依据，过度包装现象难以根本好转。

2011年下半年，上海市人大常委会对本市垃圾分类和减量化工作开展了专项监督。委员们认为，当前商品过度包装现象较为普遍，包装废弃物成为生活垃圾的重要来源。由于垃圾处理方式基本依靠填埋，对城市宝贵的土地资源造成巨大压力。部分商品包装用材日趋奢华，损害了消费者利益，滋长了铺张浪费的不良风气。2011年年底，通过深入调研和反复论证，委员们一致认为，上海作为人口高度集中、土地资源稀缺的特大型城市，立法限制商品过度包装和促进商品包装物减量具有现实意义和紧迫性。

从实际出发抓关键制度

通过立法来实现以下目标：一是对商品过度包装进行约束和限制，促使国家的强制性标准得到有效实施；二是实现包装废弃物和生活垃圾的减量化，促进资源的综合利用，推动上海经济社会的转型发展；三是促进商品合理包装，引导健康、节约和环保的消费理念，倡导良好的社会风尚。

用地方性法规来限制商品过度包装和促进商品包装物减量，无直接参照的上位法，也无先例可循。工作小组的立法思路：一是从实际出发，不追求法规体例的完整性，采用若干规定的形式，抓住关键管用的制度，有几条写几条；二是以国家限制商品过度包装标准为基准，将商品包装划分为两大类，对国家有强制性标准的实行重点监管，以约束性规定为主，为实施有效管理提供法律支撑。对国家未制定标准的，以倡导性规定为主，激励和引导全社会开展包装物减量工作。

企业、政府、行业、社会各负其责

《规定》第三条规定，“包装物减量坚持企业自我约束，政府管理引导，行业规范自律，社会共同监督的原则。”这一条既是《规定》的原则，也明确了《规定》的工作体制，企业、政府、行业和社会各负其责，在《规定》的实施过程中，不可或缺。

企业是商品包装物减量的第一责任主体，《规定》的执行能否达到预期效果，关键看企业。生产者和销售者对商品进行包装，不得违反国家限制商品过度包装标准中的强制性规定。

政府对商品包装物减量工作的管理在于出台规章和规范性文件，开展商品包装物的监督检查和行政执法，公开检查结果。政府对商品包装物减量工作的引导在于鼓励企业优先采用可循环、可再生、可回收利用或易于降解的包装材料。

充分发挥行业协会的作用，加强行业自律，督促企业执行限制商品过度包装的法律法规、标准规范，引导企业就包装物减量等向社会公开作出承诺，推动开展包装物减量工作。行业协会还可制定并组织实施严于国家强制性规定和本市指导性规范的行业自律规范。对国家和本市尚未制定限制商品过度包装标准或指导性规范的商品，也可制定相应的行业自律规范并组织实施。

广大公众既是消费者，也是监督者。每位市民从自身做起，拒绝过度包装。同时，加强对违法行为的监督举报，督促企业严格守法。各家新闻媒体积极开展舆论监督和公益宣传，揭露和批评商品包装违法行为，引导消费者合理消费，为包装物减量营造出良好的舆论氛围和社会环境。

因地制宜抓销售环节

要有效治理过度包装，必须找准工作抓手。从生产源头控制过度包装最为理想，但由于上海是个商品流通大市场，外地生产的商品占绝对比重，靠抓生产环节客观上难以见效，只有通过对销售环节的制约，间接向生产环节传导，才能实现监管目的。《规定》将监管的重心设在销售环节，规定本市的销售企业“不得销售违反强制性规定的商品”。

《规定》要求销售者应当与商品供应方明确约定商品包装必须符合强制性规定，并在进货检查验收时对商品包装情况进行核查。这一规定给销售者增加了义务，但从上海的实际出发，这是最可行方法。为了防止给销售者过多增加负担，规定销售者可以要求商品供应方出具商品包装符合强制性规定的证明。“商品包装违反强制性规定，或者商品供应方拒绝提供相关证明的，销售者可以按照合同约定拒绝进货。”作出这一规定，主要是在生产者和销售者之间作必要的责任平衡。为使销售者切实履行进货把关义务，不销售过度包装的商品，《规定》对销售过度包装商品的行为设定了法律责任。

同时，为使监管责任清晰，《规定》明确由质监部门牵头负责全程监管，实施行政处罚。《规定》还对相关政府部门加强工作协同提出了明确要求：如要求商务委督促商业企业按照本规定加强进货检查验收；要求工商局、食药监局在开展有关商品质量监督检查时将商品包装情况纳入检查内容，并将检查情况告知同级质量技术监督部门等。

特别说明

为什么处罚销售者而不是生产者

《规定》对销售过度包装商品的行为设定了法律责任，即“销售者销售违反强制性规定的商品的，质量技术监督部门应当责令停止销售，限期改正；拒不停止销售的，处二千元以上二万元以下罚款；情节严重的，处二万元以上五万元以下罚款。”为什么不对生产者设定处罚，理由是：对于外地的生产企业，上海的地方性法规不可能设定处罚，而且《清洁生产法》规定不得进行过度包装，但同时对于这一禁止性规定又没有配套的法律责任。在此情况下，地方立法不能就过度包装行为设定处罚。所以《规定》只规定“生产者违反强制性规定进行商品包装的，质量技术监督部门应当责令停止违法行为，限期改正”。