公共图书馆预算管理刍议

邝敏玲

引言

近年来，财政部门对文化事业经费投入逐年增加，为公共图书馆事业的发展提供了有力的资金保障。同时，财政部门不断完善预算、政府采购、国库集中支付等制度，力争在行政事业单位建立起有效的预算编制、预算执行、预算绩效三个环节紧密联系、相互约束的预算管理机制，对公共图书馆财务管理工作提出了更高的要求。本文结合笔者从事的公共图书馆财务工作，针对现今预算管理工作中存在的主要问题，提出加强公共图书馆财务预算管理的建议。

一、公共图书馆预算管理中存在的共性问题

（一）预算编制方法不完善

“零基预算法”这种科学的预算编制方法已经推行多年，但实际上采用这种方法编制预算的公共图书馆屈指可数。笔者认为有主观原因，也有客观原因。

1.主观原因

大部分单位嫌工作量大，因此对常规经费往往采用“上年基数+本年因素”的传统方法预测下年经费，即简单地复制上期预算略加形式上的微调。个别单位并未认真对待，没有周全考虑每年业务开展的变动情况，未对预算目标进行认真预测、研究，每年填报的预算几乎雷同，预算编制结果自然是不真实、不全面。

2.客观原因

（1）每年一上预算编制从布置到上报的时间较短，编制单位没有充足的时间对预算项目进行调研，使预算编制工作流于形式，从而造成编制质量不高。

（2）部分预算单位根据下年业务发展需求认真编制预算，申请增加常规性项目预算金额或者增加预算项目，但每年批复下达的预算金额或预算项目往往难以有变化。这种状况严重打击单位编制预算的积极性。

此外，从公共图书馆近年编制预算的情况来看，人员经费预算编制的方法存在不足，与实际需求偏差最大。以离退休人员经费为例，按照财政部门要求，离退休人员经费预算编制就是按照全省定额的平均水平乘与人数。而公共图书馆中级职称、副高职称离退休人员较多，其工资水平远远超过全省的平均水平。统一采用上述简单、一刀切的人员经费编制方法，造成单位长期人员经费缺口较大，对于全面免费开放的公共图书馆来说是无力承担的。

（二）预算执行不到位，年末财政结转资金较多

目前，部分公共图书馆预算执行不到位，出现年底冲刺使用预算资金、年末财政结转资金较多的情况。笔者分析有以下原因：

第一，如上所述，预算编制环节没有认真对待或编制方法不完善，导致预算编制资金或内容与实际需求偏差较大。而按照省财政部门相关制度规定，申请调整预算用途的流程复杂、需时较长，往往年底无法按计划按时使用财政资金。

第二，财务部门与使用资金的部门欠缺沟通。预算资金执行部门反映不清楚每年预算批复情况，包括项目和资金；年中也不清楚还有多少专款可使用。

第三，部分预算单位编制预算时，忽视当年可能形成的结转资金，结果造成下一年度优先使用上年结转资金而当年预算资金使用率较低的现象。

第四，按照目前财政部门规定，当年下达的预算资金没有使用完，可以结转三年，个别单位对此抱有消极态度，每年前松后紧，结果第四季度来不及办理政府采购流程、无法完成采购计划。

（三）缺乏预算资金使用绩效意识

近年，公共图书馆对预算编制的重视程度有所加强，领导认识到预算管理是一项综合性的工作，不仅是财务部门的职责，同时需要各部门的积极配合，但对预算支出绩效评价的重视程度远远不够。表现为：相对较关注预算编制与执行的情况，不重视对预算执行后所产生效果的评价；绩效评价目标不明确，比较笼统；绩效评价指标缺乏针对性、个性，大部分只采用财政部门规定的三级指标；不关心预算资金使用的责任和效率，甚至造成浪费财政资金的现象；编写预算资金绩效目标和预算资金绩效自评报告只是财务部门的职责，实际使用预算资金的部门却没有参与其中；没有形成预算绩效考评制度等。

二、解决上述共性问题的建议

（一）提高对预算编制工作的重视程度，改善预算编制的方法

1.采用“零基预算法”编制预算

根据图书馆业务发展目标，本着“以收定支、收支平衡、确保重点，统筹兼顾”的原则，采用“零基预算法”编制下一年度预算。预算编制任务下达后，财务部门与各部门进行必要的沟通。各部门提高对预算编制的重视程度，必须认识到预算编制的真实性和准确性与部门下一年度业务顺畅运行息息相关，充分考虑业务开展的变动情况，对预算项目进行认真调研并细化。如上所述，预算编制是一项十分繁琐的工作，财政部门应当给予预算编制单位充裕的调研、讨论、编制时间，避免预算编制流于形式，以利于预算编制质量的提高。

2.提高对预算编制工作的重视程度

针对每年财政部门不轻易增加常规性预算项目资金或增加预算项目的情况，预算单位领导和财务部门负责人有责任经常与财政部门沟通，反映图书馆业务发展的变化和实际需求，争取财政部门对申报的预算项目的了解和支持，也给予财政部门充足的时间调研。对于公共图书馆目前离退休人员经费预算编制方法的不足，是一个人事体制问题，也需要单位领导和财务部门负责人多与人事部门、财政部门反映实际困难，本着以人为本、实事求是的原则改变目前简单、一刀切的预算编制方法。

（二）加强预算执行过程的沟通，提高预算资金执行率

一旦预算批复下达，财务部门必须严格按照批复的预算用途使用资金，并控制好资金使用进度。预算单位年初应制定各项预算资金的使用计划和进度。计划制定后，原则上不随意变更，严格执行，防止前松后紧。每个季度末，要求各部门提交预算执行情况报告。财务部门汇总、分析各部门的报告后，组织召开财务会议，使具体执行预算的部门清晰明了、心中有数。

同时，财务部门需重点关注未完成季度预算计划和超预算的情况，据此适当调整下一季度的预算计划，及时纠正违反预算管理规定的行为。只有财务部门和预算执行部门之间保持良好的沟通，才能保证预算执行真正落实到位。另外，对于预算执行部门提出的调整预算资金用途的申请，必须严格调研，区分轻重缓急。如果是由于部门不认真、不周全考虑编制预算导致调整预算，不予批准，纠正个别部门无视预算编制严肃性、严谨性的惯性思维；如果确实因图书馆业务发展变化需要调整预算，可上报。

以笔者单位为例，近年购书经费的执行情况较好，资金使用率接近百分之百。值得借鉴的做法就是年初将购书经费分配落实到图书资源相关采购部门，年中财务部门整理分析各部门的采购进度情况，由馆领导督促执行，年终将各采购部门的采购结果与年初计划进行对比分析。对于未按计划完成图书资源采购的部门给予批评，并酌减分配下一年度该部门的购书经费。如果按照上述建议操作，公共图书馆每个季度的预算执行都能有效监督落实，那么年终结转资金较多的问题必定能解决。

（三）加强预算绩效评价意识，形成绩效考评制度

近年，财政部门大力推进预算绩效管理，每项专款需申报预算绩效目标，500万元以上的专项经费需开展预算支出绩效评价，将绩效评价结果作为安排以后年度预算的重要依据。目的是增强预算单位的责任意识，控制节约财政资金，提高财政资金的使用绩效。由此可见，预算项目绩效好坏直接影响财务资金运转和图书馆事业的可持续发展。

首先，公共图书馆必须充分认识预算绩效管理的重要性和必要性，强化绩效理念，花尽量少的资金、办尽量多的实事，向读者提供更多、更好的公益服务。其次，在编制下一年度预算时，需科学、合理地制定绩效目标，包括绩效内容、绩效指标和绩效标准。特别指出的是，制定的绩效目标应与单位目标高度相关，并且是明确的、可衡量的、一定时期内可实现的。最后，要形成单位内部预算绩效考评制度。要求各部门编制预算时认真填报项目绩效目标，年终预算执行结束后提交项目绩效自评报告，重点将实际取得的绩效与绩效目标对比，如未实现绩效目标，须说明理由。通过绩效评价反馈信息，预算单位可以更合理地申请预算资金，继续开展产生较好社会效益的项目，停止低绩效的项目，实现财政资金使用的效率最大化，另一方面以此作为分配下一年度各部门经费的重要依据。以电子资源采购经费分配为例，公共图书馆应建立电子资源评价体系，通过每年统计电子资源的检索量、阅读量、下载量、售后服务等指标，采取末位淘汰制，保留采购读者利用率、满意度较高的资源，停止采购没有收藏价值或利用率低的资源，使有限的财政资金发挥最大的社会效益，达到预算绩效管理的目的。

[1]汪群霞，浅析事业单位预算管理中存在的问题，《中国总会计师》.

[2]王伶，浅议公共图书馆预算管理要点，《科技创新导报》.

[3]都睿，事业单位预算管理，《现代经济信息》.

[4]海莹，事业单位预算管理中问题分析与应对策略，《行政事业资产与财务》.