欧债危机下的福利制度反思及其对中国的启示

毕敏

摘 要：欧债危机是一次主权债务危机。欧债危机有一个不可忽视的深层制度原因，就是欧洲的福利制度。一些经济发展水平较低的欧洲国家奉行的高福利制度导致养老金支出不断攀升，失业率居高不下，也拖累了其经济发展。欧债危机也给我国带来了有益的启示，我国的社会保障建设要与经济发展相协调，建立可持续的社会保障体系；防止老龄化带来的养老金过度使用，实行弹性退休制度；因地制宜地建立不同层次和水平的社会保障；避免地方政府巨额债务有可能带来的债务危机。

关键词：欧债危机；福利制度；养老金；经济发展

中图分类号：D63 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）14-0057-03

主权债务危机，是指主权国家代表本国向国际或区域金融组织、外国金融机构或其他金融市场的投资者借贷或为他人的借贷提供担保而形成的，并以国家信用保证偿付本金和利息的特殊类型债务，而一旦该主权国家不能按照约定期限归还本金和利息，就会发生债务违约，爆发主权债务危机。

一、欧债危机的发展历程及诱因

（一）欧债危机的爆发及演变

欧债危机简单来说就是欧洲主权债务危机。2008年，全球金融危机后希腊出现债务危机，持续到2009年10月，疲软的经济发展和高额的财政支出终于将希腊拖入了主权债务危机的深渊；2010年11月爱尔兰债务危机爆发；2011年3月，葡萄牙债务危机爆发；2011年6月和10月，意大利和西班牙也先后被卷进了债务危机的漩涡。这场发端于希腊，最终席卷PIIGS五国并引发市场巨大恐慌的债务危机终于演变成了轰轰烈烈的欧洲主权债务危机。面对如此严重的债务危机，欧盟（EU）和国际货币基金组织（IMF）先后启动救援机制，分别出台了1100亿欧元和7500亿欧元的贷款支持；欧洲中央银行（ECB）也在二级市场上出手释放市场流动性；欧洲金融稳定基金（EFSF）规模扩容至约1万亿欧元后更是担当了危机处理的主角；各危机国家也不同程度的进行了“自救”并按照外部救援要求相应调整国内政策。对欧债危机的救助曾一度取得了阶段性成果。但是，综观欧债危机持续两年多以来的表现，期间出现了向核心国蔓延的趋势，发生危机的各国在债务泥潭中越陷越深，经济社会矛盾全面爆发。2012年底，德国总理默克尔还公开直言欧债危机“至少还要再持续5年”。欧债危机还远没有结束。

（二）欧洲的福利国家制度是欧债危机的深层制度原因

对于此次欧债危机的原因，市场上有多种说辞：政府部门与私人部门的长期过度负债行为，是造成这场危机的直接原因；PIIGS五国政府面对如此严重的危机，动作迟缓、不作为甚至在大选中的“愚民政策”等失职行为助推了欧债危机[1]；“欧洲货币联盟的建立使得各成员国失去了采取灵活措施来应对经济衰退和财政赤字等问题的能力”[2]；日益膨胀的财政支出对欧元区经济实力较弱国家的财政收入的压力；国际金融主导力量竭力“唱空”欧元以及对欧元区实力薄弱成员的狙击；某些国际信用评级机构恶意降低欧元区成员国的主权债务等级。

上述各种，固然都在一定程度上直接或间接地导致愈演愈烈的欧债危机。其中，有一个不可忽视的深层制度原因，那就是危机前备受青睐危机后却广受诟病地在欧洲各国盛行的社会生活方式——福利国家制度。

20世纪二战以后，随着很多欧洲国家经济快速增长、军费支出大幅下降和社会福利观念的发展，社会福利制度日益完善。欧洲国家的经济经过了50年代到70年代的高速增长，到70年代中期进入稳定发展时期。经济发展的丰硕成果使得欧洲国家积累了巨大的物质财富，为高额的福利支出提供了强大的财力支持。最终欧洲国家普遍建立了所谓“从摇篮到坟墓”的社会福利制度，其最大特点就是制度完备、涵盖面广、福利优厚。几十年来，欧洲一直以“生活方式上的超级大国”自居，高福利也一直是欧洲社会的显要标志。

欧洲国家的福利水平到底有多高？从宏观的福利负担水平来看，欧盟人口占世界总人口的9%，国民生产总值占全球生产总值的25%，而福利开支却占到了世界福利总开支的50%。过去20年，欧洲的良好发展使得欧洲各国过度自信，过度消费，高消费的格局必须由高水平的社会福利和社会保障体系来支撑，欧洲国家一半以上的财政收入都用于转移支付，维持社会福利制度。

从横向比较来看，截至欧债危机爆发前夕，欧盟27个国家的社会保障支出占国内生产总值的比重平均达26.4%，欧元区国家的这一比重则高达27.5%[3]。另外，根据联合国欧洲经济委员会的统计，全球薪酬最高的三个国家都在欧洲，几乎全覆盖的免费医疗、福利支出平均占政府总支出的50%左右，其中法国甚至高达70%[4]。纵向地看，以2003—2005的三年为例，欧盟成员国的社会保障支出分别占据了国民生产总值的27.4%、27.3%和27.2%，多年来居高不下的社会保障支出一直持续到欧债危机爆发。

高福利至少从以下三个方面导致了欧洲主权债务危机的形成。

1.高福利制度拖累了经济发展，减少了财政收入

从本质上来说，福利制度属于二次分配的范畴，它是对国民经济初次分配的修正。但是，高福利制度忽视市场配置机制，过度地扭曲了个人的消费行为，片面地强调提高社会成员的保障水平，加重了欧洲企业的社会税费负担，提升了企业的生产成本，使其无法在激烈的国际竞争中胜出。高福利致使不少欧洲企业不得不将实业转移到世界的其他地方，也导致了欧洲产业空心化，经济增长乏力。而财政收入归根结底来源于经济发展，经济不振直接导致财政收入减少。

2.高福利对失业者形成经济激励，导致失业率居高不下，高失业率反过来又增加了福利开支

许多经济学家都指出，高福利制度对放弃较低工资的工作而选择福利产生了强有力的经济激励，并对那些离开福利进入劳动市场者产生了强有力的抑制作用。尤其是对于许多工作技能有限和即将进入劳动者行列的年轻人来说，每周工作32～40小时让他们感觉单调沉闷，并且这部分工作者的报酬一般相对较低，而因为工作又会失去健康保险以及承担交通费用。但是，高福利却能保证人们即使不工作也可以享受到并不算差的生活水平。在这种情况下，个人或者家庭工作时的经济状况还不如工作以前，工作就失去了意义。因此，欧洲一些国家的失业率一直居高不下。欧洲平均失业率为11%，即使是经济比较稳定的法国失业率也达到10%。政府要为那些本可以进入劳动者行列却因为高福利而放弃找工作的人支付较高的社会福利费，保障这些失业人员的基本生活。高福利使失业者失去寻找工作的动力，失业人口数量上升；失业人口数量上升又反过来要求更多的福利开支。如此恶性循环，其结果是失业率居高不下，政府福利支出节节攀升。

3.养老金过度慷慨使得社会保障支出一再攀升，福利国家不堪重负

欧洲国家的退休和养老制度为现收现付制，即工作的一代缴费来支付已退休一代的养老金。该模式的优势是具有较好的再分配功能，福利水平较高，覆盖面比较广；劣势则是难以应付老龄化趋势。在世界各地区中，欧洲的人口老龄化形势最为严峻。欧洲是世界上人口出生率最低、自然增长率最高的地区，经过二十多年的低出生率，欧洲老龄化问题严重。2010年，欧洲老年赡养率（65岁及以上占15～64岁劳动适龄人口）高达23.7%，是全球最高的地区，而美国仅为19.5%；到2060年欧洲赡养率将达49.0%，而美国仅为36.8%。人口寿命不断提高，意大利在2003年平均人口寿命就达到了76岁，而美国在2008年才达到这一水平。退休年龄宽松，一些国家最早52岁就可以享受到养老金福利。2010年，欧洲65岁以上的老人占总人口的比重为16.5%，远远超出了7%的老龄化社会国际警戒线。老年人口多、平均寿命长以及退休年龄宽松使得养老金支出不断攀升，在欧洲社会保障支出中，养老金支出占到了40%之高。

高福利拖累了经济的增长水平，欧洲疲软的增长一直持续到欧债危机爆发前夕。与此同时，由于高失业率和老龄化问题使得福利开支却不断上升。举例来说，2001—2010年间，PIIGS五国中的希腊、葡萄牙和爱尔兰的经济年平均增长速度分别只有5.6%、3.5%和5.3%。社会保障年平均增长速度却分别为9.4%、7.8%和11.1%之高。相对缓慢累积而来的经济成果难以支撑快速膨胀的支出要求，高额的福利开支不断地侵蚀经济发展的果实。最终，财政无力满足巨大的福利支出，政府不得不举债，财政赤字日益严重。

如果能够成功的削减赤字，问题尚不至发展成为债务危机。但遗憾的是，习惯了优厚福利的欧洲国家民众难以忍受削减福利的行为。在这种情况下，政府任何试图缩减民众福利的做法都要在政治上冒极大的风险，且会导致社会矛盾激化。为了能拉倒足够的选票和维持社会的稳定，历届政府不断地通过提高福利待遇来讨好选民。于是，官僚的政治考量和民众的刚性需求共同推高了福利水平，最终使得国家债务积重难返。2010年，希腊和意大利债务占国内生产总值的比重分别为124.9%和116.7%。而这一比重的欧洲平均水平为84%，马斯特里赫特条约的警戒水平为60%。如此大的反差下，PIIGS五国终于成为债务危机中最薄弱的一环。

此外，盲目攀比也是导致欧债危机的原因之一。近年来，欧洲各国福利水平盲目向德国和法国等老牌强国看齐，企图以低投资追求国内生产总值的较高增长，最终适得其反，债台高筑。随着欧元区区域一体化的日趋深入，以希腊和葡萄牙为代表的欧元区内一些经济发展水平较低的国家，不顾本国的实际情况，盲目的在工资、社会福利和失业救济等社会保障方面逐渐全力追赶核心国德法，由此导致了支出水平远远超过国内产出。支出超过国内生产的部分越来越大，政府不得不举债度日。然而，由于这些国家过去大多是长期的高负债，其进一步借贷的能力已不能令市场信服了，即使是以政府信誉担保的国债对投资者的吸引力也是有限的。当这些国家的债务占国内生产总值的比重长期远高于警戒水平时，危机的爆发便可想而知了。

二、高福利下的欧债危机对中国福利制度的启示

福利制度作为调节社会关系和社会矛盾的重要手段，在一定程度上能够矫正初次分配带来的问题，有利于缩小贫富差距、缓解社会矛盾，对于维护社会稳定和发展进步有着重要意义。但是，福利制度的优越性并不能掩盖高福利的弊端，欧债危机是对高福利制度的一次示警。福利制度是把双刃剑。福利制度一旦设立便再也难以降低或者废除；起初只是针对某一社会阶层和群体而设立的福利制度通常会引起其他社会阶层和群体也要求享受该福利，最终政府不得不将该福利的受益对象扩至后者。如此，福利水平会越来越高，福利覆盖面会越来越大，直至建立起覆盖全社会和社会需要的所有问题，发展成为欧洲式的应保尽保无所不包的“从摇篮到坟墓”式的福利制度，无形中加大了社会和经济发展的风险。

作为世界上最大的发展中国家，中国正在积极建设福利型社会，高福利制度所带来的欧债危机可以给中国什么样的启示？中国与欧洲的福利制度有着巨大的差别，可以肯定目前尚不存在类似于欧洲式福利的问题，但社会保障建设切不可掉以轻心，应认真研究并吸取欧洲在建设社会福利方面的经验教训，逐步建立和完善符合中国社会和经济发展水平的社会福利制度。

（一）福利水平建设要考虑社会经济承受能力，建立可持续发展的中国特色的福利制度

改革开放三十多年来，中国经济迅猛发展，取得了丰硕的物质成果，积累了大量的社会财富，为建立全面有效的社会保障体系奠定了一定的物质基础。但是，我国人口基数大，城乡结构具有二元性，社会不同阶层和群体对于社会保障的期望不同，社会福利建设面临很大的困难[5]。我国应在高度重视社会保障对经济社会协调发展积极作用的同时，充分考虑中国社会主义初级阶段的特殊性，既不能急功冒进的实行高水平的福利制度，也不能偏废福利保障的建设。要做到经济发展和福利建设协调进行，没有经济增长的福利制度是无本之木无法长久，片面追求高福利而不注重经济发展的做法更不可取。要依据我国现实的经济基础，我国现阶段进行社会保障建设就是要将覆盖面由城市扩大到农村、在保障层次上由基本保险扩大展到商业保险以及根据经济发展水平逐步提高的社会福利制度。

（二）着重建设好退休和养老金福利制度，防止养老金过多占用福利开支

人口老龄化是欧洲社会保障支出不断增长的最重要原因和最大压力。欧洲央行（ECB）和国际货币基金组织（IMF）对希腊的救助条件中就包括对法定退休年龄的限制和领取全额退休金的工龄年限要求。进入21世纪以来，中国已迈入老龄化社会，并呈现出老龄化人口发展速度快、老龄人口规模最大和高龄老年人口最多的特点。老龄人口、人口寿命和退休年龄这三个因素共同影响养老金支出和针对老年人福利的开支，其中前两项人类社会无法进行技术控制，唯有退休年龄可以人为调节。根据我国老龄化的特点，可以借鉴日本在这方面的做法，采取弹性退休制，鼓励延长工作时间。根据日本的有关法律规定，日本人可以选择最早到60岁开始领取养老金，也可以选择推迟到65岁之后70岁之前开始领取养老金。如果提早领取，养老金将打折给付；如果推迟领取，则增加领取金额以资奖励。根据法律规定，正常情况下我国目前退休年龄普遍为男满60周岁、女满55周岁。按照目前的状况，如果实行弹性退休制度，有相当大的可操作空间，是可行的。

（三）社会保障建设要坚持因地制宜原则，杜绝攀比，注重实效

部分欧元实力薄弱的国家盲目与核心国德、法等攀比，试图在脆弱的经济发展基础上实行优厚的社会福利制度，使得财政入不敷出借债度日。欧债危机证明了，福利制度要量力而行，针对当时当地的实际情况制定适度的社会保障才是可行之计。中国幅员辽阔，各地区经济发展水平各异，这在一定程度上与欧元成员国的经济发展水平参差不齐的情况非常类似，我国应该吸取欧债危机的教训，切不可搞一刀切式地社会保障建设。各地区宜根据本地的实际情况，参考全国和本地区的平均福利水平，因地制宜地进行社会保障规划。具体地讲，各地在制定养老保障、失业保障、医疗保障和对儿童保障等制度时，要与本地区的经济水平相适应。总体来说，社会保障水平要有宽覆盖、可持续，但是也只能是低水平的。我国的国情决定了现阶段的社会保障的性质只能是保持在低于社会平均水平上的名副其实的“基本保障”。当然，在此基础上，可以借鉴西方成功经验，以第三方保险支付做补充，更能体现各地区的差别。总之，中国的社会保障资源仍然相对紧张，要争取使得社会保障体系既不排除任何一个应享受社会保障的个人和家庭，也绝不养懒汉，尽力做到应保尽保、不应保不予保。

（四）充分考虑地方政府的负债能力，避免GDP的低效率增长

欧洲债务危机就是由于政府的债务负担大大超过了自身可承受的范围而引起的违约风险。据统计数字来看，中国目前的债务占GDP的比重低于20%，远低于国际警戒线水平的60%。表面上，中国的债务不存在债务危机的问题，短期内不会爆发主权债务危机。但是，这一统计只包含了中央债务，而未将地方债务考量在内。但中国真正的债务危机恰恰是在地方，自2009年国家放松了地方融资平台的管制后，地方政府疯狂发债，目前地方债务融资平台超过3000个，地方债务总额已超过十万亿元，约相当于GDP的82%[6]。更为严重的是，这些借贷资金大多被投资于偿还能力比较低的基础设施和其他公共建设项目上。一方面面对巨额债务的不断膨胀，另一方面却是收入在不断地萎缩，一旦不能按期还本付息，地方政府将背上沉重的债务负担。解决地方政府债务问题，国家应制定法律法规，从根源上控制发债权利的过分下移，公债发行权应严格掌握在省一级政府；在投资方向上，防止债务收入过多流向低效率的项目。总之，地方政府债务唯一正确的发展方向是透明化、法纪化的“阳光融资”。为了单纯的提高GDP的数字，盲目举债投入效率低下、没有科技含量和发展前景的产业只能带来无发展的增长。我们必须量力而行，在追求GDP增长的同时要注重科技的进步、效率的提高和生态的保护。

参考文献：

[1]谢世清.从欧债危机看“中国式主权债务危机”[J].亚太经济，2011，（5）.

[2]禄德安.欧债危机与福利制度的反思[J].改革与战略，2012，（6）.

[3]尚军.欧盟2005年社会保障支出占国内生产总值27.2%[EB/OL].新华网，[2008-05-10].

[4]李开盛，张冬林.欧债危机与西方福利制度的再审视[J].学习月刊，2012，（7）.

[5]韩克庆.社会安全网：中国的社会分层与社会福利建设[J].社会科学研究，2008，（5）.

[6]郑功成.坚持走中国特色的社会保障道路[J].求是，2012，（13）.