新形势下我国地方政府预防社会冲突机制研究

王 伟

（河南财政税务高等专科学校，郑州 450002）

行政生态学理论以美国学者约翰·高斯、弗雷德·W.里格斯等人的研究为代表，该理论援引生态学的观点来分析公共行政，并认为：“公共行政与其生态环境之间相互依赖、相互影响。其中，影响一个国家公共行政的生态要素是多种多样的，其中最主要的生态要素有五种，即经济要素、社会要素、沟通网络、符号系统以及政治构架。”［1］预防社会冲突是各级政府的重要行政行为，本文对新形势下的社会冲突进行生态学分析，逐步探究地方政府应如何顺应历史发展潮流，及时更新预防举措等内容。

一、当代社会冲突的生态学分析

1.阶层利益的多元性与冲突性并存。

改革开放以前，我国社会阶层的主体是“三种社会基本力量”，即工人、农民、知识分子。随着改革开放的推进和社会主义市场经济的发展，单一的公有制变为多种所有制共同发展，新的社会阶层以及跨阶层、跨区域、跨行业的社会利益集团、利益群体逐渐出现，并在不同程度上得到了政治和法律方面的认同。较之以前简单的工人阶层、农民阶层、知识分子阶层等，目前我国原有的社会阶层发生了很大的变化，逐渐分化产生了十个阶层和五种社会地位等级，即 “国家与社会管理阶层、经理阶层、私营企业主阶层、专业技术人员阶层、办事人员阶层、个体工商户阶层、商业服务人员阶层、产业工人阶层、农业劳动者阶层和城市无业、失业和半失业阶层。这十大阶层又分属于五种社会地位等级：社会上层、中上层、中中层、中下层和底层。各社会阶层及地位等级群体的高低等级排列，是依据其对组织资源、经济资源和文化资源三种资源的拥有量和其所拥有的重要程度来决定的。”［2］

在这种多元化的发展中，社会利益较之以前更加复杂多变。以“农民工”的相关问题为例。“农民工”即离开农村的进城务工人员，他们原属农民阶层，或主动或被动地离开了原本从事的农业生产，进入城市的各行各业，一部分可转化为个体工商户或企业主阶层等，但大部分处于工人或服务业者阶层，而且由于当前的城乡二元结构，其“农村户口”的社会身份使其在城市中处于弱势地位，在找工作时易受歧视，务工过程中或索要薪酬时易遭侵权，以及不能享受城市居民的很多基本权利和保障等。由此涉及的矛盾或冲突是多方面的，并呈现易发多发的趋势，亟待关注和解决。

2.突发性群体事件呈增多趋势。

美国政治学家塞缪尔·亨廷顿指出：“高度传统的社会和高度现代化的社会都是十分安定的，恰恰是那种处在现代化的过程中的社会最容易发生社会冲突和动荡。”［3］就我国而言，社会经济持续快速发展，但市场经济固有的弊端和计划经济的残余影响在目前的转型阶段交织凸显，并以突发性的群体事件等形式不断显现。这些事件的主体大多是处于社会底层的弱势群体，如农民、农民工和城市下岗、待业人员等。这些事件的参与者往往具有共同或相同的经历，自身利益受到了较为严重的侵害或威胁，当矛盾积累到一定程度或出现了导火索，群体性事件就极易爆发。

比如随着中、西部的加快开发和“产业转移”的启动，许多地方政府在征地和拆迁过程中面临着突发性群体事件。为了当地的开发建设和城市化进程，一方面征用城市周边农民集体土地建设各类开发区，一方面又搞老城区拆迁改造，这势必会出现农民失地和城镇居民拆迁安置等关键问题。当出现制度不健全、违规违法和补偿严重不公等现象时，严重损害了相关群众的合法权益并引发种种群体性事件。同时，大量国有或公有企业在“减员增效”改制时，随之产生了大量的下岗、失业人员，而且由于改革前后的疏漏，相当部分的下岗人员处于几乎没有任何保障的境地。加之这些人员中很多人年龄偏大、技能单一或落后，再就业非常困难。这部分城市居民不可避免地沦为城市的弱势阶层，当这种境况不能很好地得到改善时，就潜藏着爆发突发性群体事件的种种可能。

3.部分政府公信力下降激化官民矛盾。

当前，一些地方政府在发展地方经济和行使公共管理职能的过程中不能兼顾或协调不同社会阶层、不同利益群体的利益诉求，为群众服务原则、效率原则、公平公正等行政原则出现种种失范，部分官员公仆意识淡化导致奉献与索取严重失衡、私欲膨胀导致个人与社会关系错位、寻租腐败等事件时有发生。这些都直接致使部分地方政府的公信力下降，公众对当地政府的不信任、不满意乃至“官民矛盾”的出现，激发了群众强烈的抵触情绪乃至过激行为，呈现为显性冲突，这正是当前一些地方“官民矛盾”凸显的症结所在。

比如陕西省安监局原局长杨达才“微笑门”事件、河北省的“李刚门”事件、海南省某局长之女公考满分事件等被媒体及网络广为报道，当事人遭遇“人肉搜索”和“穷追猛打”，事件的处理过程和处理结果被密切追踪，社会及网络舆论充斥着对当地政府及官员的不信任和对“官二代”的不满；在贵州省瓮安事件、安徽省砀山事件等一系列群体性“官民”冲突事件中，民众所表现出的对当地政府机构的极端质疑和抵触性，以及当地政府在处理过程中的失误和被动，充分暴露出一些地方政府及官员的公信力已经下降到较低层级，触及警戒线且缺乏管理和应对能力。

4.民众政治参与热情增强与有效参与不足并存。

政治参与是指普通公民通过各种合法方式参与政治生活，并影响政治体系的构成、运行方式、运行规则和政策过程的行为。［4］在政治参与方面，塞缪尔·亨廷顿有一个重要的命题：“现代性产生稳定，而现代化却会引起不稳定。他指出现代化过程会给社会动员和经济发展都带来变化，但二者的社会功能不同，社会动员是民众的政治期望较之以前会有很大提高，经济发展则会提高社会满足人们期望的能力。但是，经济的发展与政治期望并不同步，社会动员往往比经济发展的速度更快，因此人们在需求的形成与满足之间会形成差距，使人们产生挫折感。其次，如果社会有足够的纵向和横向流动的机会和可能，这种挫折感会有效地缓解，否则，它就会促使人们通过政治参与向政治体系施加压力。最后，如果这种政治参与迅速扩大的同时该社会政治制度化的水平未相应的提高，就会造成政治动乱。”［5］

对于我国而言，受经济快速发展、政治动员增强等有利因素的影响，民众的政治参与热情较之以前有了很大的提高，维权意识亦日益增强。但在同时，囿于我国政治参与制度化水平不高、政治参与渠道不足等局限，民众有效参与渠道明显不足。虽然在我国民众有效的参与渠道大致有信访，政府召开的各类听证会，通过各级人大代表和政协委员表达民意，通过各民主党派、工会、共青团、妇联、军队等社会团体、政治机构表达民意，以及新闻媒介等表达民意等多种。但是，通过现实的运行状况我们可以看出，这些表达主体虽然数量多，但公民个人表达的动机和客观条件还不成熟、部分听证会存在形式大于内容、部分人大代表不能完全、及时地反映民意、政府对政策信息的垄断性较强，民众只有被动地接受政府指令来行动等。因此，民众的有效政治参与渠道仍需进一步拓展。

二、地方政府应对社会冲突的策略思考

1.加强教育引导，培育社会认同。

在市场经济条件下，利益多元化、社会阶层分化是客观存在的，因此地方政府尤其需要重视对公众进行必要的教育引导，通过思想道德建设、精神文明建设，传统美德教化，提供正确的价值观导向，培育制内公众的社会认同，倡导平等、坦诚、互信、宽容、和谐的理念和共同担当的社会责任感。允许和鼓励民众表达自己的真实意愿，并注意对由此反映的情绪和压力进行及时疏导。邓小平同志曾经指出：“群众有气就要出，我们的办法就是使群众有出气的地方，有说话的地方，有申诉的地方。”［6］鼓励民众表达真实想法和提出不同意见，有利于地方政府及时发现问题、缓解冲突，可以把矛盾化解在萌芽状态。

同时在我国，互联网成为人们社会生活的重要工具。“据抽样调查统计，2009年，中国约有2.3亿人经常使用搜索引擎查询各类信息，约2.4亿人经常利用即时通信工具进行沟通交流，约4600万人利用互联网学习和接受教育，约3500万人利用互联网进行证券交易，约1500万人通过互联网求职，约1400万人通过互联网安排旅行。”［7］因此，地方政府可以通过设置网络问政等平台，包括官方网站、论坛、博客、微博等征集、搜集公众意见。通过及时、有效地表达，消除官民间、不同阶层或群体间存在的偏见和歧视，积极地向社会各个群体传播平等、包容、和谐等社会理念，很大程度上可使人们的不满情绪得到表达，分解社会冲突，政府亦能借此及时发现问题并解决。

2.健全社会保障体系助推弱势阶层上升流动。

社会保障体系是避免社会冲突、维护社会稳定的制度性保障。随着我国市场经济的进一步发展，各项社会事业逐步健全，中央和各地地方政府均认识到社会保险、社会保障体系对于维护和保持社会稳定的重要意义。在国家层面上，明确设立了国家社会保障机构，出台及完善了《中华人民共和国劳动法》和《中华人民共和国社会保险法》等法律法规。在地方政府层面上，也进行了积极的探索和超前实践，如《深圳市社会保险条例》、《深圳市社会医疗保险门诊大病管理办法》、《深圳市保障性住房条例》等一系列规范性文件，切实保证了劳动者的应得利益，获得了社会的普遍好评，有效促进了社会的和谐稳定。

应该看到，社会保障体系为社会各阶层尤其是弱势群体所提供的是一种最基本的“底线性”保障，其单独发挥的作用是十分有限的，还应结合具体的政府举措才能消除社会冲突的根源。从社会结构视角来分析，社会中间阶层往往是社会的稳定器，仅靠社会保障体系不能彻底改变底层大、中间小的“金字塔形”社会阶层结构以及此种结构所潜藏的社会矛盾。因此，地方政府还应进一步采取措施，推动弱势群体的上升流动。如鼓励农民进行产业化经营，由政府拨付专门的扶持资金，提供专业技术人员指导，联系买方或市场，从而使当地农民步入中等以上收入群体；鼓励城市下岗、失业人员再就业，尤其是鼓励其进行自主创业，在政策、贷款、税收等方面给予积极支持，并设置“创业孵化器”，尽可能地降低创业门槛和创业风险，最大限度地提高其创业成功率，使越来越多的下岗、失业人员脱离“低保”，进入中等收入以上群体等，通过此类努力，逐渐消除社会冲突的产生根源，有效维护社会稳定。

3.厉行法治、依法问责，提高地方政府的公信力。

面对当前部分政府公信力严重下降等现实，地方政府唯有采取纠正过错，厉行法治、依法问责才能逐渐缓解社会冲突。在一个发达社会中，法是社会控制的最终有效的工具，也是政府适应社会环境变化和公众意愿改变，对自身行为进行有效约束的主要途径。“统治者应该以正式公布的和被接受的法律，而不是以临时的命令和未决定的决议来进行统治。……政府所有的一切权力既然是为社会谋幸福的，因而不应该是专断的和凭一时高兴的，而是应该根据既定的和公布的法律来行使”。［8］因此，这既需要地方政府厉行法治，除了明确宪法的根本大法之外，还必须按照社会发展的要求，制定和完善各种具体法律并严格执法，用法律规范切实约束自身行为，惩治各种不法行为。

同时，权责统一是法治社会的重要理念之一，政府机构及其工作人员担负着与其公权力相对应的义务、责任，滥用职权或行使权力不当造成重大损失的，必须依法承担或被追究相应的责任，尤其是对领导干部的“行政问责”，促使其在行使职权时依法管理，并对自己的管理行为承担法律责任，从而增强公务人员的自我约束力，为政府行为的合法性增加保证。最后，提高地方的公信力还要落实在贯彻服务意识和以人为本的理念上，在公权力的行使过程中，要求工作人员转变观念，根据社会发展进步的客观变化，不断校正自身在广泛的经济生活、政治生活、社会生活、文化生活中的角色定位和角色规范，努力克服“政府中心论”和“官本位”、“自为行政”等观念，坚持以“以人为本”维护当事人的合法权利，尊重其人格尊严，从而使接受服务的相对人满意、使受到制约的相对人信服，政府的公信力得以提升，相关社会矛盾最终得以消弭。

4.积极推广协商民主等应对社会冲突的成功经验。

在20世纪80年代，协商民主在西方民主理论中首次出现，是由约瑟夫·毕赛特最先提出［9］，90年代以后，著名学者哈贝马斯和罗尔斯等人开始论述协商民主，关于协商民主的理论研究成果和实践也逐渐增多。约·埃尔斯特认为“协商民主的观念，就是通过自由而平等的公民之间的讨论进行决策的观念”。［10］在我国的浙江温岭、台湾、香港等地区，协商民主在处理各种社会问题时显示出了极大的优势。正如瓦拉德兹所说：“协商民主是一种具有巨大潜能的民主治理形式，它能够有效回应文化间对话和多元文化社会认知的某些核心问题。它尤其强调对于公共利益的责任、促进政治话语的相互理解、辨别所有政治意愿，以及支持那些重视所有人需求与利益的具有集体约束力的政策。”［11］“协商民主是由和谐的理想转化为和谐政治生活的现实途径之一”。［12］

澳大利亚学者何包钢通过实际调研认为：“协商民主是一种科学、民主、合法的决策机制，公共政策的制定有一个特点，就是很难制定出一个让大家都满意的方案。每个政策总是有些人得利而支持，而另一些人则持反对意见，政府官员制定政策所带来的是政府和不满意政策的民众之间的矛盾。这也是地方政府的困境。政府怎么解决这个问题呢？通过行政法律手段强行做下来，代价很高有时还会遇到抵抗。用市场的方法，通过花钱来说服老百姓，会导致一部分‘钉子户’讨价还价，形成恶性循环。因此，采取让民众参与政策制定的协商民主方式，可以改变地方干部在决策中遇到的困境。”［13］因此，采用协商民主的办法，倡导公共治理中的协商和对话，有利于提升政府政策的合法性，增强政府的回应性和民众的认同感。

三、简要评价

值得肯定的是，目前我国许多地方政府对自身管理环境的变化、对当前的社会矛盾与冲突的新特点已经有了清醒的认识和定位，顺应了民主化、大众政治参与扩大化等历史发展趋势。同时在具体的预防措施上，地方政府亦进行了有益的探索和尝试，所采取的策略涉及理念培育层、制度构建层、技术规范层等。可以看出这些策略，如宣传教化，包括培育公务人员的廉政、服务、依法作为等理念和培育公众的守法、维权、平等、包容等理念，能够有效地为社会的和谐稳定创造良好的社会心理基础；又如健全社保，包括加大各项社会保险的覆盖面，加强对社保资金的管理和合理运作，从而使全体社会成员特别是弱势群体都得到基本的生存保障，居有所屋，病有所医，老有所养，为社会的稳定奠定了基础；更值得关注的是一些地方展开的法治与民主实践，包括法制的严格践行和基层民主机制探索，前者通过廉政建设、规范公权力、严格问责，从而杜绝权力滥用，捍卫了社会的公平、正义与秩序，后者通过探索多种有效的民主实现机制和方式，借鉴参与式民主、协商民主、网络问政等理念，在现有制度框架内大胆创新实践，契合了我国当前构建社会主义和谐社会的内在要求，是我国各级地方政府应对社会冲突的治本之策。

最后，应对社会冲突是一个系统工程，地方政府均需要在政府自身建设、社会公众教化、制度创新实践等诸多方面做足功课，在具体的实施过程中可能还会遇到各种各样的障碍和瓶颈，政府应当与理论研究者共同努力，在总结已有经验的基础上，继续探索，大胆实践，使社会冲突应对机制的制度建设、政策制定、操作执行等各方面更臻于完善，为和谐社会的达建奠定重要基础。

［1］ 丁煌.西方行政学说史［M］.武汉：武汉大学出版社，1999：290.

［2］ 陆学艺.当代中国社会阶层研究报告［M］.北京：社会科学文献出版社，2002：8.

［3］ ［5］塞缪尔·亨廷顿.变革社会中的政治秩序［M］.李胜平，等，译.北京：华夏出版社，1988：4.

［4］ 王浦劬.政治学基础［M］.北京：北京大学出版社，1995：207.

［6］ 邓小平文选（第 1 卷）［M］.北京：人民出版社，1994：273.

［7］ 国务院新闻办公室.中国互联网状况白皮书［EB/OL］.http：//www.sina.com.cn，2010-06-08.

［8］ 洛克政府论（下篇）［M］.叶启芳，等，译.北京：商务印书馆，1996：86.

［9］ Bessette，Joseph M.Deliberative Democracy：The Majority Principle in Republican Government［M］.Washington：American Enterprise Institue，1980.

［10］ 约·埃尔斯特.协商民主：挑战与反思［M］.周艳辉，译.北京：中央编译出版社，2009：1.

［11］ 乔治·M·瓦拉德兹.协商民主［J］.何莉，译.马克思主义与现实，2004，（3）：35.

［12］ 朱勤军.协商民主与和谐政治［J］.上海市社会主义学院学报，2006，（6）：25.

［13］ 何包刚.协商民主：理论、方法和实践［M］.北京：中国社会科学出版社，2008：41.