当前建筑工程质量监督工作探讨

孙 列

(宁波市建筑工程安全质量监督总站，浙江宁波 315000)

1 工程质量监督管理工作现状

1.1 质量监督机构的成立、定位

改革开放后，经济社会发展步入正轨，国家逐步确立工程建设“百年大计、质量第一”的基本方针。国务院于1984年颁发《关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》，提出在全国推行工程质量监督制度，由此掀开了由政府实施工程质量监管的历史新篇章。

2000年原建设部颁布的《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理暂行办法》(建设部令第78号)将沿用十几年的以质量监督机构为主的质量等级核验制改为竣工验收备案制，改变了以基础、主体、竣工三步到位等级核定与巡回抽查相结合的工程质量监督运行方式，使质量监督机构的职能从以前对工程直接管理转变成对工程建设程序合法性及参与各方责任主体的行为管理。2010年住建部发布的《房屋建筑和市政基础设施工程质量监督管理规定》(住建部2010年第5号令)将质量监督机构定性为建设主管部门所属，并将建设主管部门和质量监督机构统称为主管部门，进一步明确、提升了质量监督机构的执法地位。

1.2 监督工作成绩斐然

住房和城乡建设部副部长郭允冲在全国工程质量监督工作会议暨质量监督工作二十五周年总结表彰大会上指出:工程质量监管工作实施以来，伴随着国家工程建设飞速发展、质量水平稳步提升、人民群众居住条件不断改善。大型基础设施工程质量技术水平提高显著，一般民用建筑工程质量处于受控状态，住宅工程质量通病治理成效明显，重大质量事故得到有效遏制，涌现出大批技术先进、质量精致的精品工程。以浙江省为例，在2004年～2011年全面实施工程建设质量监督管理的8年间，全省建筑施工企业创“钱江杯”近900项;创“鲁班奖”57项，夺杯数名列全国前列。实践证明，政府对工程质量实施监管，为确保工程建设质量和效益、遏制重大工程质量事故、保障国民经济的持续健康快速发展发挥重要作用。

2 监督工作面临的问题和形势

2.1 执法地位、手段和法律责任尚不明确

尽管明确了工程质量监督是行政执法，但目前各地监督机构的性质普遍仍是具有独立法人的事业单位，属于委托执法，本身不是行政机关，没有执法地位和独立执法的资格，执法主体面临没有执法身份的尴尬，使监督机构开展工作时名不正、言不顺，开展执法的效力大打折扣。发现质量问题，除了责令改正就是上报建设主管部门，一般没有行政处罚权。

《中华人民共和国刑法》第九章对“渎职罪”主体适用范围的立法解释，将受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员包含在内，因此受建设行政主管部门委托，仅有行政处罚建议权的事业编制的工程质量监督人员也要承担行政人员的法律责任，显然权责不一。

根据财政部、国家发改委《关于公布取消和停止征收100项行政事业性收费项目的通知》(财综[2008]78号)文件规定，建设工程质量监督费已取消，由于执法地位尚未明确，使得质量监督机构工作经费不能按行政执法机构考虑，统一由同级财政预算予以保障，势必影响管理队伍的稳定和各项管理工作的正常开展。

2.2 社会舆论宣传混淆工程质量责任主体

虽然监督模式将以质量监督机构为主的质量等级核验制改为竣工验收备案制，但新闻媒体和社会舆论缺乏专业深度和公正客观的宣传使广大群众对工程质量核验制的观念仍旧挥之不去。由于质量监督机构在项目监督完结后需向建设主管部门出具工程质量监督报告，社会舆论导向中“谁核定，谁负责”的原则又客观上把工程质量监督机构作为工程质量的责任者之一，颠倒了市场经济中产品的制造者对产品直接负责的规律。

2.3 监督力量与建设规模、技术要求不适应

近几年，经济发展水平较高城市的人均监督面积普遍已从20世纪90年代初的数万平方米增加到当前的数十万甚至数百万平方米，监督人员紧缺问题相当突出。另一方面，监督机构、监督人员配备结构不合理，缺乏懂管理、法律、经济、技术的复合型高级人才从事监督工作。力量的不足势必影响监督力度和深度，削弱政府监督的有效性和权威性。

2.4 监督范围过于狭窄、方式过于具体

《建设工程质量管理条例》将建设、勘察、设计、施工、工程监理单位归为工程质量五方责任主体，而目前各地监督机构的工作重点主要体现在巡查制度和环节验收监督的执行上，范围主要局限在施工阶段。未将监督关卡前置到勘察设计阶段，不利于对工程建设事前事中事后全要素、全方位、全过程监督控制。另一方面，监督内容普遍做到三步到位，即地基基础分部、主体结构分部、工程竣工验收等三个环节监督人员必须到位监督检查。这种过于微观的监督模式限制监督方式创新、人员配置优化，影响监督工作的针对性和有效性，从而禁锢监督效率和效力提升。

2.5 建设市场发展不成熟，市场行为规范不到位

目前，建筑市场竞争过度、市场行为规范不到位，建设单位搞虚假招标，肆意压低工程造价，随意压缩合理工期，甚至降低工程质量标准;勘察、设计、施工单位转包、违法分包、挂靠现象普遍;监理、检测单位恶性竞争，甚至突破法律法规底线，出具虚假报告、承接“卖章”项目。建筑市场环境污浊之气不净化，对工程建设造成严重质量隐患。

2.6 工程建设质量责任主体履职缺位

有的建设单位不履行法定质量管理的职责，有的勘察、设计和施工单位违反工程建设强制性标准，有的施工总承包企业质量管理存在漏洞，有的项目监理单位形同虚设。尤以建设单位质量责任落实不到位首当其冲，特别是住宅工程，开发商质量责任不明确、不落实，导致业主维权存在很大困难。质量监督机构每年面对的住宅质量投诉问题应接不暇，主要责任在于工程建设参与各方质量责任落实不到位，但质量监督机构却承担了部分失职甚至渎职的责任。

3 解决当前存在问题的对策和建议

认真贯彻落实党中央、国务院有关工程质量的一系列重大决策部署和指示精神，重点抓好建设工程质量监督工作的内外环境建设。

3.1 推进工程质量监督法规制度建设

1)目前，监督机构在对实体质量和质量行为进行监督执法时的主要依据是《建设工程质量管理条例》《房屋建筑和市政基础设施工程质量监督管理规定》和《工程建设标准强制性条文》，但前两者分别只是国务院法规和部门规章，而强制性标准从严格意义上讲更不是法，没有法应具有的教育功能，不能对违反条文的行为进行处罚制裁。建议进一步完善我国工程建设技术法律体系，尽快修订《建筑法》或制定《建设工程质量管理法》，将监督执法地位和执法依据上升到国家法律层面。

2)委托执法向授权执法转变，将监督机构纳入建设行政主管部门，成为直属行政执法局(支队)，监督机构具有执法地位和行政处罚权，独立承担法律后果顺理成章。监督员可类似交警执法，现场直接对相关责任主体的违法违规行为给予授权范围内的行政处罚，使后期质量缺陷的整改工作能切实到位，监督效力大大提升，执法效果立竿见影。

3)现阶段工程质量监督费取消，行政执法地位尚未转换到位，监督机构的日常人员办公经费和监督检测经费必须参照国家行政机关，由同级财政预算予以保障，确保监督队伍稳定、人心稳定。

3.2 抓好队伍建设，提高凝聚力和战斗力

监督队伍是实施工程质量监管的主体，监督队伍的能力和素质，直接决定着监管工作的水平和成效。

1)加强对工程质量监督人员的教育培训力度，特别强化对有关法律法规、技术标准、业务知识和专业技能的培训，努力打造成复合型技术人才。

2)根据住建部《建设工程质量监督机构和人员考核管理办法》(建质[2007]184号)要求，各地因地制宜制定、完善考核制度，并根据前期实施经验，优化考核方案，确保监督机构主体资格、人员配备、办公场所、仪器设备、管理制度等符合要求。对不符合考核要求的人员，不能独立从事质量监督工作，确保监督执法的合法性、严肃性。

3)强化法治教育和廉政建设，以科学发展观为指导，树立监督与服务并举的理念，造就一支业务精湛、行为规范、执法有力、廉洁奉公的高素质监管队伍。

4)建立有效的激励机制和政策，把知识丰富、水平高、能力强的专业人才吸引到监督管理工作岗位上来，调动专业人员从事监督管理工作的积极性和主动性。

3.3 创新监管方式方法，建立差异化监督模式

1)建立完善以不定期、不告知的稽查巡查为主要手段、以行政执法为基本特征、以行为监督为主要内容的工程质量监管新模式。质量监督员在现场不是质量缺陷的检查者和质量责任的承担者，而是对各方责任主体质量责任落实的监督者和违法违规行为的执法者，确保现场工程质量责任制和质量保证体系的建立、落实。2)根据工程类别、重要性，及工程参与单位的业绩、信誉、质量保证能力等情况实施差异化监管，突出对质量管理较薄弱项目的监管，突出对重点工程和老百姓关注的民生工程的监管，突出对质量行为不规范和社会信用较差的责任主体的监管，将有限的监管力量用到最需要的地方。

3.4 加强支撑能力建设，规范工程建设市场环境

1)建立起有力的诚信激励和失信惩戒机制，以法律规范约束建筑市场责任主体，使技术力量强、工程质量和市场信誉好的企业占据市场主导地位。

2)引导和支持建筑业企业向专业化、技术型方向发展，鼓励工程总承包制，提倡设计与施工前后相承，实现相互渗透、集约资源、减少浪费，提高工程建设整体效益、技术水平和质量水平。

3)推进建筑业施工企业组织结构调整，建立以客户为中心的服务模式和精细生产模式，增强企业活力和竞争力。

4)落实建设单位作为工程质量第一责任人应承担的法律责任和义务，严格房地产开发企业资质评定工作，将资质晋升、降级与开发项目质量行为市场信用评价指标挂钩。

5)探索实施工程质量保险制度，成立民间建筑质量问题评估赔偿仲裁服务机构，改变目前房屋质量问题消费者“大闹大赔、中闹中赔、小闹小赔、不闹不赔”的无序状态，减轻质量监督机构投入大量人力、物力，疲于处理质量投诉赔偿纠纷的压力。

[1] 继往开来 锐意进取 努力开创工程质量监督管理工作新局面——住房和城乡建设部副部长郭允冲在全国工程质量监督工作会议暨质量监督工作二十五周年总结表彰大会上的讲话.2009年10月22日.

[2] 中华人民共和国国务院令第279号，建设工程质量管理条例[S].

[3] 住建部2010年第5号令，房屋建筑和市政基础设施工程质量监督管理规定[S].