基于“田园城市”的开发区建设思路研究

冉淑青，周 潮

(1.陕西省社会科学院 经济研究所，西安 710065;2.淮阴工学院建筑工程学院，江苏 淮安 223001)

0 引言

我国开发区建设经历了三十多年的发展历程，在土地财政的刺激下，开发区的城市功能日益完善，各种类型的用地规模不断扩张，开发区逐渐与主城连成一片，导致城市空间依然是以“摊大饼”的方式近域扩张。与此同时，由于开发区建设而被征拆迁的原著居民以一定补偿标准得到开发区的“妥善”安置，在安置小区过着既不像农村又与开发区整体环境氛围极不相称的生活。为解决这一颇具中国特色的城市发展问题，作者认为英国社会学家霍华德的“田园城市”理论——一种虽然古老但仍旧具有实践指导意义的城市发展理念，或许能为新开发区域的建设提供一种不同的发展思路。基于此，从“田园城市”理论出发，将“田园城市”理念引渡至开发区建设的现实。

1 “田园城市”的理想光辉

1898年，英国社会改革家埃比尼泽·霍华德(Ebenezer Howard，1850～1928)出版了《明日:一条通往真正改革的和平道路》一书，提出“田园城市”理论，倡议建设一种兼具城市和乡村优点的田园城市(garden city)，而若干个田园城市围绕中心城市，构成城市群，即社会城市(social city)。

1.1 城市——乡村“三磁铁”

霍华德之所以提出“田园城市”理论，与其所在的时代背景有着密切的关系。第二次工业革命后，欧洲国家城市过分的拥挤不堪，城市环境急剧恶化，社会普遍认为劳动人民要么抑制对人类社会，即城市的向往，要么几乎彻底放弃乡村的无比诱人而纯正的喜悦。而霍华德认为事实并不如此，人们还有第三种选择，即把一切最活泼生动的城市生活优点和美丽、愉快的乡村环境和谐地组合在一起。霍华德用“三磁铁”的图解来说明了这种情况，他认为城乡磁铁必须合二为一，都应体现出人类社会和自然美景;城市与乡村必须成婚，从而才能迸发出新的希望、新的生活和新的文明［1］。

1.2 田园城市空间结构

1919年，英国“田园城市和城市规划协会”经与霍华德商议后，明确提出田园城市的含义:“田园城市是为健康生活以及产业而设计的城市，它的规模能足以提供丰富的社会生活，但不应超过这一程度，四周要有永久性的农业地带围绕，城市的土地归公众所有，由一委员会受托掌管。”霍华德设想的田园城市包括城市和乡村两个部分。城市四周为农业用地所围绕;城市居民经常就近得到新鲜农产品的供应;农产品有最近的市场，但市场不只限于当地。田园城市的居民生活于此，工作于此。所有的土地归全体居民集体所有，使用土地必须缴付租金。城市的收入全部来自租金;在土地上进行建设、聚居而获得的增值仍归集体所有。城市的规模必须加以限制，使每户居民都能极为方便地接近乡村自然空间［2］。

1.3 田园城市的实践探索

田园城市理论出现后，得到了社会各界的共识，其布局模式在世界范围内得到推广。如1903年和1919年，莱奇沃斯(Letchworth)和韦林(Welwyn)是田园城市的代表，但城市经营由出资方掌控，因而城市的建设并没有体现霍华德的初衷，其追求的财富再分配、土地改革及最终替代资本主义的理想并没有实现。20世纪初，随着西方国家城市化持续推进，这解决城市问题的田园城市规划建设得到了重视，但由于对田园城市的理解不统一，城市规划建设质量、规模等参差不齐，如一些所谓的“田园城市”，其实只是一些郊区开发项目或卫星卧城，与霍华德提出的田园城市理念相去甚远。如美国的一些所谓田园城市项目，许多都是“花园郊区”。这些实践实质上是霍氏田园城市理念的嬗变和偏离。二战后，霍华德的田园城市理论对世界大多数国家的城市规划，特别是西方国家的新城建设和城市理论产生过很大的影响，被城市规划学家和史学家视为城市规划史上最有影响的理论之一。

2 “田园城市”理念对于开发区建设的指导意义

百年前提出的“田园城市”理念到今天仍然只是一种理念，并没有成为现实，然而其深刻的影响了100多年以来的城市规划思想，并成为多数城市发展的理想。对于有着田园城市梦想的新建开发区来说，田园城市理念更有深刻的指导意义。

2.1 控制开发区无边界蔓延

中国人与生俱来的秉性决定了中华民族比任何其他民族更加崇尚“大”，并在不知不觉中成为我们的审美尺度和价值判断的基石。“大=强，快=好”，这样的中国式发展逻辑在城市建设方面不断地被重复与证明，在做“大”情节的无形指挥棒下，无数个“中国之最”、“亚洲之最”、“世界之最”应运而生，并成为城市对外炫耀的资本与政治成果［3］。田园城市避免了传统“摊大饼”式的城市恶性膨胀。从城镇空间结构上看，田园城市体现出城市群体的概念:当一个城市达到门槛规模后应该停止增长，要成为更大体系中一个组成部分，其过量的部分应当由邻近的另一个城市来接纳。这就意味着开发区建设不能以连片式的无边界蔓延发展，而应该在现状基础上，规划若干个功能组团，之间以农田等自然要素间隔，并通过快捷交通干道来联系，这样既可以保证每个组团的合理规模，又可以享受到大城市的优点，与此同时，居民还可以享受到永久农田和森林、绿地带来的自然感受。

2.2 提高土地利用效率

随着后金融危机时代的到来，实体经济总供应能力收缩，潜在经济增速下滑，实体经济投资额度连续下降，开发区如火如荼的建设场面也日渐冷淡下来。冷静思考我国开发区过去20多年的发展成果，不难发现我国开发区普遍存在土地利用效率低的问题。如规划面积高达58平方公里的金山工业区是上海最大的工业区，多项指标都远低于国家级开发区，单位土地投资强度不到国家级开发区的1/3，单位土地税收产出不到国家级开发区的1/10。开发区的二次创业过程中也多以扩张土地面积为主，在一定程度上更加加剧了土地的低使用率。霍华德所倡导的“田园城市”理念，建设用地仅占到整个城市的六分之一，周围则是大面积的农田、绿地和森林，建设用地的集约高效利用则成为整个田园城市运行的基础和前提，因此在“田园城市”理念指引下开发区更有利于提高土地的使用效率。

2.3 促进城市与乡村正式“联姻”

城乡分离曾经是社会发展的一大进步。自城市出现之初，人们就习惯于城乡分离的现实，陶醉于城市在促进物质、文化繁荣和社会进步上的作用。霍华德敏锐地看到了这种繁荣和进步的昂贵代价，即乡村的停滞、落后和城市生活脱离自然。这种代价不仅抑制了乡村的发展，也抑制了城市的发展，社会的固有潜力远未能充分发挥。“田园城市”深刻地阐述了城市和乡村有机动态平衡:城市为农村提供了广阔的市场;田野是支持城市发展、保持城市生态平衡、抑制城市无节制膨胀的关键。因此，霍华德的出发点是以城市外围的永久性绿地来合理控制城市规模，以建立城乡融合、具有适合规模的田园城市。从广义上讲，霍华德的田园城市理论并不单纯是一种形式上的或图面上的城市规划，实质上是一种对社会的改革，是对城市与乡村各自发展过程中存在问题的整体解决，使人们共享城市的便捷条件和乡村的优美环境，即使得城市与乡村正式“联姻”。［4］

3 “田园城市”理念指引下开发区的理想构图

在“田园城市”的理想光辉指引下，开发区将形成有别于一般开发区的理想图景，如高容积率的大型城市综合体、都市森林和永久性都市农业以及连接各个分区的快捷交通干线。

3.1 城市组团

城市组团作为现代田园城市的一个重要组成部分，具有集聚经济和扩散经济的能力。每个城市组团都各自拥有中心城，发挥城市的特定功能，并通过快速便捷的交通将各城市组团相联接，共同完成城市职能。组团内部各分支系统完整，生产、生活、生态等基础设施相对齐全，各组团中心通常是全市的中心城，分别承担全市的政治、经济、文化和商业服务等职能。

3.2 大型城市综合体

大型城市综合体的出现既是田园城市土地利用集约化的必然结果，同时也是对传统“摊大饼式”城市发展模式的否定，从而创立一种紧凑型、产业导向型的新型城市化模式，并且已经成为城市建设高度现代化的表现。城市综合体的功能集商贸、金融、办公、娱乐于一体，主要包括商贸街区、文化餐饮娱乐区、现代商务中心三大业态，其中的商贸街区包括大型百货商场、名牌精品店、大型影城等商贸娱乐设施;文化餐饮娱乐包括大型餐饮、休闲等板块;现代商务中心包括商务大厦、金融大厦等项目。

3.3 都市绿地系统和都市农业

都市绿地系统和都市农业是田园城市理论中体现农村优势的部分，是田园城市之“田园”所在，也是田园城市开发区区别于一般开发区的重要标志。其中，都市绿地系统是指将生产绿地、防护林地、公园绿地、农业生产用地、风景园林绿地以及绿地范围内的水域等进行合理的空间配置，形成一个持久稳定的生态系统，使城市环境得以改善，为城市居民提供居住、休闲、游憩等功能的城市绿色环境网络体系;都市农业则大片分布于各个城市组团之间，即可作为控制城市无序蔓延的边界，同时为城市的日常生活提供必要的农产品。

3.4 快捷交通体系

交通体系是现代田园城市社会、经济活动的命脉所在，它的良性循环可以疏散城市功能、发挥组团优势、提高城市的整体运行效率。因此，在城市内部建立完善的交通体系，可以实现组团内部与外界之间的紧密联系，为人口、物质、能量及信息的流通和交换创造有利条件，使城市各组团形态上相对分散布局的同时，功能上紧密结合。开发区的快捷交通体系以公交优先为原则，建设便捷交通网络、倡导绿色交通方式，形成立体化交通系统，包括以实现田园城市绿色交通为目标的城市快速交通系统;以轨道交通为核心，构建高效率、高品质、高适应性的连接各个组团的一体化公交都市;结合快慢分离的原则，提供安全便捷的非机动车及步行出行空间;以建设现代化交通信息服务为宗旨，建设智能交通体系。

4 “田园城市”理念指引下开发区建设思路

在“田园城市”理念指引下，开发区应该在城市建设、产业发展、城乡统筹、社会管理、政策制定等方面走出一条不同于既有开发区的发展之路。

4.1 构建“大开大合”的城市形态

在“田园城市”理念指引下，开发区所呈现的城市组团、城市综合体、都市绿地系统和都市农业以及快捷交通体系等图景［5］，总体来说即为“大开大合”的城市形态。“大开”即开阔的田园风光，形成水为脉、绿为基、路为廊的广阔空间延伸;“大合”即复合的城市功能，在大面积绿地和现代农业基调中，建设功能完善、生态优良、和谐有序的现代立体城市、产业社区城市。“大开大合”的城市建设路径改变过去长期同心圆式的环线交通路网和摊大饼式的城市建设方式，融入立体开发、集约节约和循环低碳发展等创新发展理念，将城市组团镶嵌于田园风光和自然山水之中，形成城乡交错、大中小城市相间、风情小镇点缀、疏密合理得当的、既大气又别具一格的现代新城布局。

4.2 建设合理、高效的产业形态

在“田园城市”理念指引下，开发区各个城市组团要坚持合理、高效的产业布局理念，根据各自发展基础和发展条件，整合各组团内优质存量资源，错位发展，培育链式和集群式产业，加快高新技术改造传统产业进程，实现产业形态高端攀升，着力发展高端产业和产业链高端环节，按照集群式、耦合式、跨产业的思路，培育科技型、智慧型、生态型、创造型的产业集群。除了高端非农产业外，开发区的产业形态应包括“田园”部分的现代农业产业体系，要采用先进适用的农业科学技术、生物技术和生产模式，实现现代生产投入要素的高效率和集约化，提高土地产出率和劳动生产率。

4.3 创新城乡统筹发展方式

在霍华德的“田园城市”理论中，城市与乡村互为依存，是不可分割的一部分，并且从理论上证实了模式得以存在的可行性。尽管实践与理论之间差距的客观存在，田园城市理论依然在城乡统筹方面为开发区提供了打破常规的思路和方向［6］。在田园城市理论中，城市即为城市，农村即是农村。因此开发区城乡统筹过程中，农民身份不必改变，农业用地面积不能减少，在未来发展中要保证农民利益不减少，实现农民生活水平和区域社会经济的同步发展，构建城乡居民公平、公正共享发展成果的社会建设新机制;统筹城乡基础设施、公共服务、劳动就业、社会管理，构建保障农村人口稳定有序转移的制度基础，特别要保障农民土地权益，建立城乡统一的户籍管理、就业服务、社会保障制度;推动基本公共服务均等化，着力于社会服务供给方式的创新。

4.4 创新社会管理模式

当前我国社会管理已经进入矛盾凸显期，在“田园城市”理念指引下的新建开发区应该在社会管理方面开展大胆的探索与创新，树立以社会建设统领城市建设的理念，坚持以人为本，提高开发区社会管理的科学化水平［7］。具体包括:创新社会管理模式和运行机制，引导社会组织(非政府组织)参与社会管理，变单个的管理力量为社会管理的整体合力，实现社会管理主体的多元化;以法治为基础，以现代信息技术为支撑、构建起公开透明、规范高效、简便易行的社会管理运行机制;以信息化建设作为社会管理的有效手段，加快形成全面覆盖、联通共享、功能齐全的社会管理综合信息平台，不断提升管理效能、服务质量。

4.5 构建特有的开发区政策体系

“田园城市”理念指引下的开发区除需制定促进开发区发展的一般性政策，如财税政策、土地政策、投融资政策、人才引进政策、节能减排政策、研发政策等，还应制定特有的城乡统筹政策以及田园城市建设政策来促进田园城市理想的实现［8］。

城乡统筹政策方面，考虑加大中央财政支持力度，进一步加快建立完善覆盖城乡的社会保障制度，在不改变农民身份的同时，引入城市居民的生活方式;吸引大型企业投资农业，保证农民的利益不受影响的同时，努力探索适合农业产业化发展的运营模式;加强农民在现代农业发展方面的培训，促进现代都市农业的发展;加大对新区农村地区教育、医疗卫生等公共服务设施的投资，提高农村地区的公共服务水平。

田园城市建设政策是保证田园梦想顺利实现的重要保障。重点扶持的公共基础设施项目以及重点示范镇的建设，加大对一般性财政转移支付和基础设施、生态环境、重点项目、产业发展、公共服务等专项支付力度，为城市建设提供一定的土地增减挂钩指标;优先布局水利、交通、生态环境、特色农业、物流、文化、旅游等重点项目;鼓励发展都市农业，建设标准化、规模化、专业化蔬菜生产基地。

5 结语

纵观近代100年来的城市发展史，“作为20世纪最伟大的城市发展理念之一的田园城市”理念，其现实之路可谓十分坎坷;但其对于新建开发区开发与建设的指导意义仍不可小觑。近年来，开发区开发建设是我国城市空间拓展的主要模式与途径之一，但以“田园城市”理念为引导的开发区建设实践寥寥无几，案例经验总结缺乏。因此，本文从理论方面探讨了在“田园城市”理念指引下开发区的理想构图，以及在城市建设、产业发展、城乡统筹、社会管理、政策制定等方面的建设思路，为我国城市开发区规划建设提供了理论渊源。

［1］金经元.明日的田园城市［M］.北京:商务印书馆，2010.

［2］朱喜钢.规划视角的中国都市运动［M］.上海:中国建筑工业出版社，2009.

［3］陈柳钦.田园城市:统筹城乡发展的理想城市形态［J］.城市管理与科技，2011(3):21 －23.

［4］吴瑞凯.“现代田园城市”建设实证研究——以宁波市江北区为例［D］.宁波:宁波大学，2010.

［5］王影.建设世界现代田园城市理论综述［J］.成都大学学报:社科版，2011(3):23 －25.

［6］朱海忠.“田园城市”的构思与社会主义新农村建设［J］.天府新论，2008(5):86 －90.

［7］马万利，梅雪芹.有价值的乌托邦——对霍华德田园城市理论的一种认识［J］.史学，2003(5):104－110.

［8］谢鹏飞.生态城市从理念到现实:来自田园城市运动的启示［J］.现代城市研究，2011(6):25－28.