公共利益与政府利益之关系研究

杨东平　郑永红　梁鑫

摘 要：政府利益客观存在但并不等同于公共利益，政府作为公共利益的主要供给主体在现实中很容易将其自身利益等同于公共利益和国家利益。政府代表公共利益是它的本质所在，是其法定义务，政府代表公共利益并不意味着政府利益和公共利益之间不存在任何隶属关系。必须明确辨析政府利益和公共利益的区别，从而有效地限制政府利益之扩张。

关键词：公共利益；国家利益；政府利益

中图分类号：D0 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）17-0006-02

一、政府利益之界定

政府利益往往指的是中央及地方的各级行政机关自身的利益。从国家和政府的历史看，政府在本质上必须代表最广大人民的根本利益。然而政府作为组织本身也有其自身利益。政府利益的研究是政治学、经济学领域的重要研究内容，美国著名的经济学家斯诺就认为，国家应该具有两种职能，一是实现公共利益的最大化；二是实现其自身利益的最大化，而实际上国家利益的代表者就是政府。政府利益的内涵是指“政府机关作为一类独立的社会组织，为了自身的生存与发展，为了完成公共管理的任务和实现公共政策的目标，所需要的各类资源和条件的总称。”[1]

二、公共利益与政府利益之辨析

第一，政府利益是独立、客观存在的，是不同于公共利益的。政府执政的基础是人民的支持与认可。从国家与政府的产生发展历史来看，政府应该代表最广大人民的根本利益，政府利益也应该是公共利益的体现。“公共力量就必须有一个适当的代理人来把它结合在一起，并使它按照公意的指示而活动；他可以充当国家与主权者之间的联系，他对于公共人格所起的作用很有点像是灵魂与肉体的结合对一个人所起的作用那样。这就是国家之所以要有政府的理由；政府和主权者往往被人混淆，其实政府只不过是主权者的执行人。”[2]如果作一个不太切贴但便于理解的比喻，“国家”就像是公司，“政府”就像是为“国家”打工的，算是个总经理吧。①然而，政府自身作为一个组织，也有其自身需求，这也可称为是政府自身的私利性，这种私利性是相对于其公共性而言的。政府的公共性是说政府存在的根本目的是维护公共利益，实现公共目标，提供公共服务。然而现实中政府并非总是为着公共利益而存在的，政府在维护公共利益的同时背后隐藏着对自身利益的追求，从而形成了政府利益。所以，政府利益是独立、客观存在的，是不同于公共利益的。但“国家利益”和“政府利益”应该是不同的两个概念，“国家利益”是高于“政府利益”的，一如公司的利益和总经理的利益不能也根本不应当等同。

第二，政府应当是公共利益的主要代表者，然而这并不意味着政府利益和公共利益之间存在隶属关系。公共利益和政府利益在本质是不同的，其利益主体并非完全一致，在现实中有时甚至是完全背道而驰的。公共利益是凌驾于一切具体利益之上的最高利益，最大限度地维护公共利益是政府产生和存在的根本宗旨。政府与其他社会利益主体应该说是处于同等层次，公共权力的性质决定了其享有者只能用它来谋求和实现公共利益，政府与其他利益主体一样必须合法、合理的追求和实现自身利益。换句话说，可以认为公共利益是政府利益的上位概念之一。从近代开始，随着政治国家和市民社会逐渐分离，公共领域与私人领域也日渐分化，人们关于政府职责形成了明确的共识即政府主要职责是提供公共产品，满足公共需要，维护公共利益经。“只有这种共识，才能够全面反映政府所有活动领域的内容和特征，才能够反映政府的起源、性质、观念和价值目标，才能成为整个政府制度大厦的基石。”[3]所以，从这个角度来讲，政府活动的原动力和基本方向应该是公共利益。

第三，政府代表公共利益是其本质所在和法定义务，体现了它的“道德人”或者“政治人”的特征；①而政府自身的私利性则体现了其作为“经济人”的特征。当政府机关代表其自身利益时，那么它所代表的是“权力利益”而不是“公共利益”。“权力利益”的背景是权力，其根本目的在于“掠夺”而不是实现公共利益最大化，“权力利益”与“公共利益”并不完全一致，甚至在很多情况下是截然相反的。所以，政府利益应当是其所代表的公共利益，但也可能是其自身源于权力的利益。从应然的角度来讲，最佳的模式是政府利益根本上代表了公共利益，只要实现了政府利益也自然就实现了公众利益。然而现实中这绝不是政治社会发展的必然结果，可以明确的是，由于政府作为组织也存在经济理性的问题，任何政府不可能完全做到中性的、契约的政府；如果社会对政府的监督与制约不到位，政府很容易变质为掠夺的政府。

由于政府利益与公共利益的内在关联，政府就可能会借“公共利益”之名来实现自身的最大化。许多以达到社会利益“帕累托改进”为名的规章制度往往是为了达到政府自身利益的“帕累托改进”[4]。这就带来了一个矛盾，政府的出现是为社会服务的，目的是实现社会利益。但同时，政府本身又具有自身的利益。利益之间的关系，本质上就是一对矛盾的关系。政府要实现自身的利益，必然相应地就要牺牲社会利益。这样的牺牲可以分为两大类，一类是合理合法的。自从政府出现后，伴随着就出现了税收，从社会中抽取部分财富，来供养政府的工作人员，以确保政府职能的发挥。自古以来，税收就是政府存在的物质基础。没有税收的政府是不可能存在的，政府的存在，就一定要社会牺牲一定的物质财富，来满足其需要。为了确保政府财政收入的稳定，进而实现政府的正常运行，政府经过人民的同意，甚至使用刑罚的手段，来对付偷税和抗税的行为。一种是不合理不合法的。政府自身的利益，是由人民组建的立法机关给以规定的，有一个明确的界限，并不可以随心所欲地获取。但是，政府利益在庞大的权力支撑下，本身就具有无限的扩张性。如果没有健全的制度制约，必然要做出损害（而不是必要的牺牲）社会利益的行径来。因此，我们也就看到了这样的情形，古今中外，政府在合法地获取利益的同时，每每又违法地侵犯了社会的利益。而后者，是与政府的宗旨直接发生冲突的。

因此，正确处理好政府利益与公共利益之间的矛盾、政府本身合法利益与非法利益之间的矛盾，是人类社会自从有了政府以后就始终在解决但又未能很好解决的重大问题。“规范政府的利益不仅是一个满足国家工作人员的需要问题，更是一个重大的政治问题。如果说，现代文明社会是法治社会，法治社会是有效控制政府权力的社会，那么，政府法治化建设的根本则是政府利益的法治化。”“政府利益法治化了，政府行为自然也就能够做到法治化了。”②

最后，严格区分政府利于与公共利益是限制政府利益扩张的保障。从黑格尔的“市民社会”概念到洛克的自由主义主张，西方思想家早就开始关注公共权力的边界问题，他们认为公共权力的活动范围应当而且必须是有限的，公共利益没有明确的界限这会导致公共权力的无限扩大。因此要对公共权力进行严格适当的限制，就必须对公共利益进行严格的界定。政府作为公共权力的主要行使者，是公共利益的主要维护者，但同时也最容易对公共利益造成实质性的危害和侵犯。公共权力的扩张、私化、怠用构成了公共权威和公共资源的滥用，这是政府利益膨胀的结果。目前，虽然公共利益已经成为我国法律语境、经济社会生活中的一个非常重要的概念，但是对于公共利益的内涵和外延界定依然还不明确。通常情况下把公共利益的内涵定义在国防、外交、法律等事关国家安全和利益的范围内，而把国家重点扶持的交通、能源、水利等基础设施建设作为“特殊情况下”的“公共利益”。这种界定有其一定的合理性，但是依然不够具体，这也使得在现实中借公共利益之名行侵害公共利益之实的行为经常出现。

参考文献：

[1]王洛忠.公共政策过程中政府利益及其影响[J].新疆大学学报，2007，（1）.

[2][法]卢梭.社会契约论[M].北京：商务印书馆，2003：72.

[3]麻宝斌.公共利益与政府职能[J].公共管理学报，2004，（1）.

[4]匡贤明.政府利益与政府转型[EB/OL].http：//www.china.com.

cn/chinese/OP-c/698052.htm.