微观财政政策在战略性新兴产业中的应用

马亚静

(1.东北财经大学 财税学院，辽宁 大连 116025;2.大连交通大学 管理学院，辽宁 大连 116028)

战略性新兴产业是实现产业结构升级、经济发展方式转变的重要途径，因此促进战略性新兴产业发展的财政政策一直是近几年理论界研究的热点。在传统意义上，人们基于凯恩斯宏观经济理论，认为财政政策重在需求管理，是实现宏观经济政策目标的有效手段，从而得出财政政策属于宏观经济政策的结论。事实上，政府除了运用财政政策调节经济总量外，还会运用微观财政政策，即采用倾斜、差异化的政策手段来调节不同部门和产业的资源配置，从而促进产业发展。

一、微观财政政策在战略性新兴产业中应用的必要性

1.弥补市场失灵的需要

由于战略性新兴产业大多处于产业发展萌芽时期，决定了它具有很大的正外部性、不确定性和高风险性，私人不愿意也不能充分地配置资源。战略性新兴产业市场失灵的存在为微观财政政策的应用提供了空间，微观财政政策的有效运用可以消除或减轻战略性新兴产业发展中的各种市场失灵。

(1)外部正效应和公共物品。企业从事经营的主要目的是获得期望的经济利润，但外部正效应的存在，使私人边际收益小于社会边际收益，私人边际产量少于社会边际产量，从而使具有正外部效应的商品和劳务供给不足。如战略性新兴产业中的环保产业，社会效益巨大，但经济效益不足。外部效应的典型例子就是“公共物品”，公共物品区别于私人物品的典型特征是具有非竞争性和非排他性，正是由于公共物品的这两个特征，导致免费搭车现象。如基础性研究的重大突破和创新是战略性新兴产业发展的重要动力之一，但基础研究和科技创新的成果一旦产生出来，任何单位和个人都能非竞争和非排他地消费该成果，从而导致研发投入不足。为了消除外部正效应，运用微观财政收入政策即税收优惠政策进行调节是比较理想的手段。减免税的额度应该等于正外部性的价值，使企业的边际社会成本等于边际社会收益，实现外部效应内在化。

(2)不确定性和市场风险。战略性新兴产业具有新兴产业的特征，即技术创新的不确定性和市场需求的不确定性。技术创新是战略性新兴产业的本质特征，技术创新涉及探索、发现、实验、开发、模拟等多个环节。在技术创新活动之前，创新者对技术创新的方向、时间、最终结果都没有准确把握，同时市场也是不确定的，新兴产业生产出来的产品能否被市场接纳，企业生产者并不是很清楚。不确定性的存在使战略性新兴产业具有高风险特征。政府可以通过微观财政支出政策和微观财政收入政策与企业共同承担风险，由政府来帮助企业承担部分风险。

2.实现产业结构升级的需要

由产业结构演进理论可知，一个国家的产业结构只有不断及时完成由低级到高级的转移，才能实现资源优化配置。战略性新兴产业的培育和发展是促进产业结构升级的重要举措。战略性新兴产业具有产业关联度高、技术含量高的特点，发展战略性新兴产业可以带动其他产业的发展，从而推动整个产业结构的升级。微观财政政策是政府促进产业发展的重要工具，可以体现特定时期国家政策意图及其产业结构特点，是调控经济运行、促进产业结构优化升级的有效手段。

3.实现后发国家赶超战略的需要

我国整体经济技术水平与先进国家相比有不小差距，属于后发国家。先行国产业发展主要是靠市场机制推动完成，是一个曲折的过程，需要较长时间，而后发国家可以通过政府宏观经济政策，大力引进先行国的高新技术，使产业升级时间短于先行国。微观财政政策是政府实施赶超战略的重要手段，后发国家可以通过一定的财政政策手段来选择主导产业，引导技术进步，改变资源配置，促进经济增长。二战后，日本经济接近崩溃，采用了特别折旧、税收豁免等大量的税收政策，刺激了经济的复苏与振兴。

二、微观财政政策在战略性新兴产业中的应用原理

产业发展应是增加要素投入和提高要素使用效率的一个过程。促进产业发展的要素应包括资本投入、劳动投入以及全要素生产率(TFP)。全要素生产率是指不能由要素投入增长来解释的产出增长部分，比如技术进步、政府作用等。20世纪60年代以来流行的内生经济增长理论，把政府作用内生化，认为其是促进经济发展的重要因素。微观财政政策作为政府经济职能的重要体现，它不仅直接增加了资本投入、劳动投入的数量，而且通过促进技术进步改变了资本投入、劳动投入的质量，使各种生产要素有机地融合，从而促进产业发展。微观财政政策在战略性新兴产业中的应用原理如图1所示。

图1 微观财政政策在战略性新兴产业中的应用原理

1.微观财政政策与资本投入

资本是影响产业发展的直接因素。资本来源于储蓄，储蓄转化为投资，投资又形成一定的生产能力，形成资本。因此，投资与资本投入在概念上是可以通用的。投资是经济增长的第一推动力，具有乘数作用，即对某一部门增加一笔投资不仅会增加本部门收入，还会导致国民经济其他部门连锁反应，使国民收入成倍增长。微观财政政策通过财政政策手段改变资本初始配置或引导资本流动，实现资本的重新组合。微观财政政策引导资本投入方式应体现在以下三个方面。一是政府直接投资。我国确定的七大战略性新兴产业不仅代表了国民经济发展方向，而且大多处于产业链的上游，是其他部门得以发展的基础。通过政府直接投资，可以促进战略性新兴产业发展，并带动其他相关产业发展。二是激活民间投资。由于战略性新兴产业研发风险高，市场风险大，高端技术前期投资大，民间资本不愿意进入。政府可以采用财政贴息、税收减免等政策手段，引导民间资本按国家产业政策的要求进行投资，充分发挥财政政策的经济杠杆作用。三是建立参股创业投资基金。在结构性减税背景下，政府财力有限，靠政府直接投资于战略性新兴产业只是权宜之计，产业长远发展必须面向市场，解决资金问题。参股创业投资基金由三部分组成:一是国家资金，二是地方政府资金，三是社会募集资金。社会募集资金应该占主要比例，它由各类投资机构、大型企业、境外投资者及管理团队等的资金构成。国家资金不控股，每只基金规模原则上不少于2.5亿元，参股比例原则上不超过20%。

2.微观财政政策与劳动力投入

劳动力是否投入，投入多少以及投入方向，取决于劳动者的主观愿望。劳动者的主观愿望受自身效用最大化支配，而决定劳动者自身效用最大化的一个重要因素是收入水平，如果通过财政支出或者税收手段，增加或者减少劳动者的实际收入，劳动力投入就会相应改变。微观财政政策对劳动力投入的影响比较复杂。例如政府财政支出增加，会促进经济增长，创造更多的就业岗位，劳动力投入数量会增加。而如果财政支出主要用于一些娱乐业基础设施的建设，劳动者对于闲暇的需求就会增加，劳动力投入就可能减少。再如对劳动所得征税，会使劳动者的实际收入水平降低，劳动者如果为了保持原来的收入水平，就可能增加劳动力投入，而如果劳动者觉得享受闲暇比劳动更划算，那么他们就会选择减少劳动力投入。促进战略性新兴产业劳动力投入的微观财政政策，不仅要增加劳动力投入的数量，更要提高劳动力投入的质量。微观财政政策提高战略性新兴产业劳动力投入质量的途径有以下两方面:一是通过减免个人所得税和企业所得税等税收优惠政策，降低为了提高劳动力素质而花费的成本，促进劳动者本人和企业进行人力资本投资;二是通过教育投入和科技投入，提高战略性新兴产业人员的从业素质。

3.微观财政政策与技术进步

产业发展不仅取决于生产要素投入数量的增加，还取决于生产要素使用效率的提高。生产要素使用效率的提高又和技术进步息息相关，技术进步可以和物质资本以及人力资本质量的提高相伴而生。战略性新兴产业产生的根本原因在于技术的重大突破，拥有可持续技术创新能力是战略性新兴产业产生和发展的根基。微观财政政策促进技术进步的作用途径表现为:一是政府直接通过预算支出，支持战略性新兴产业公共性技术、关键技术的研发以及公共研发基础设施的建设。根据亚太经合组织的统计资料，政府投入1美元资金可以带动企业1.7美元研发经费的增长。政府直接预算支出能够凸显出国家产业发展意图，避免产业发展中的低效率或无效率。二是通过财政补贴和税收优惠政策，通过影响价格改变企业的边际成本和边际收益，激励企业推动技术进步。财政补贴作为事前激励方式，能够影响价格结构，从而改变资源配置结构和供给结构，具有主动、灵活、可控等优点。而税收优惠政策在产业发展中应用非常广泛，例如减免税、加速折旧等手段使用得比较多，具有覆盖面广、公平等特性。三是通过财政的教育性支出，提高个体的技术创新能力。创新性人才是战略性新兴产业发展的基本保障，可以通过财政政策来培养人才、引进人才以及用好人才。

三、微观财政政策在战略性新兴产业中的应用现状

1.促进战略性新兴产业资本投入的微观财政政策现状

政府直接投资是促进战略性新兴产业发展的一种重要政策手段。中央财政在2011年设置了战略性新兴产业发展专项资金，到年底全国共有24个省市建立了战略性新兴产业发展专项资金。2012年以来，中央财政安排了70亿元战略性新兴产业发展专项资金和40亿元产业技术研发资金，而地方政府也纷纷追加配套资金，如广东省财政厅安排了220亿元战略性新兴产业的财政投入，300亿元战略性新兴产品的政府采购，促进了战略性新兴产业的发展。虽然政府直接投资方式简单，效果明显，但有可能产生对民间资本的挤出、利益冲突、腐败等负面影响，同时对财政也构成了较大压力。因此，国家提倡建立参股创业投资基金公司，充分发挥民间资本的作用。例如河北国创创业投资有限公司就是一家创业投资基金公司，中央财政出资5000万元，河北省地方财政出资5000万元，省优秀民营企业参股15 000万元。但目前我国参股创业投资基金数目很少，运行机制并不完善。总体上来说，目前我国促进战略性新兴产业资本投入的微观财政支出政策力度并不大，政策手段也比较单一，资金绩效也不高，而税收优惠政策与微观财政支出政策相比，方式更加多样化。

2.促进战略性新兴产业劳动力投入的微观财政政策现状

战略性新兴产业作为技术密集型产业，不仅需要一定数量的劳动力投入，而且对劳动者创造效益的知识、技术、能力有较高要求。高素质劳动力需要教育和培训，目前我国高校增设了25种战略性新兴产业相关专业，为战略性新兴产业专业人才的培养奠定了基础。产业的发展，既需要具备专业特长和管理才能的高级人才，也需要大量的技术工人，只有建立合理的劳动力供给链，才能促进企业效益的提高。从领军型人才角度看，虽然我国财政科技投入增长速度很快，但是对于科技人员的激励机制并不健全，因此很难引进和留住领军型人才。同时拥有一技之长，能工作在第一线的技术工人也很匮乏，原因之一是我国对职业教育的重视程度不够。同时政府并没有有效运用财政政策手段鼓励企业和个人进行在职培训，提高劳动力的从业素质。

3.促进战略性新兴产业技术进步的微观财政政策现状

我国非常重视利用微观财政政策促进技术进步。例如2007—2012年，中央财政科技投入共计8729亿元，年均增长率为18%。国家重点实验室是国家高水平的基础研究和应用研究基地，2013年，中央财政进行292个国家重点实验室建设，共计投入27.48亿元。研发资助应该是推动产业技术进步的一个着力点，2012年政府投入研发经费10 240亿元，占GDP的1.97%。虽然增长速度很快，但从世界范围看，研发投入强度居世界中等偏上水平，我国目前研发投入只能支持以跟踪、模仿为主的技术创新战略，这和我国战略性新兴产业技术状况也比较吻合。同时，微观财政政策并未重点支持科技成果转化，根据瑞士洛桑学院排名，我国企业获得大学和科研机构技术的机会与能力与其他国家相比排在后面。从税收政策角度看，现行企业所得税、营业税等有关规定不利于战略性新兴产业的技术进步。例如企业所得税对高新技术优惠较少，并且强调事后优惠，即企业只有获利后才能享受该项优惠，不利于调动企业自主创新的积极性。

四、微观财政政策在战略性新兴产业中的应用对策

微观财政政策在战略性新兴产业中的应用，主要是通过财政政策工具来改变企业生产成本，把促进产业发展的目标放在促进资本和劳动力的积累并通过技术进步提高要素的生产率上，从而形成以内生经济增长理论为基础的微观财政政策体系。如何根据战略性新兴产业的发展，选择适宜的财政政策工具，是取得预期效果的关键。财政政策工具包括:财政支出手段，如政府的投资性支出、转移性支出、财政补贴、政府采购、财政贴息、财政担保等;财政收入手段，如税收优惠和国债政策等。财政投资性支出和转移性支出以及国债投入强调的是事前激励，财政补贴、财政担保、政府采购等强调的是过程激励，而税收优惠强调的是事后激励。应该根据政策工具的不同特点，结合战略性新兴产业的发展规律，制定促进战略性新兴产业发展的微观财政政策。

1.微观财政政策促进战略性新兴产业资本投入的对策

在促进战略性新兴产业资本投入方面，微观财政政策的着力点应该是运用政策工具更多地激励民间资本进入战略性新兴产业。首先，应该根据项目外部效应的大小，确定财政政策工具的使用。如果项目外部效应大，社会公益性强，可使用政府的投资性支出，而对于一些商业价值大、外部效应小的项目可采用财政补贴、信用担保等。其次，应该运用财政政策手段，鼓励民间资金进入战略性新兴产业，如运用转移支付政策、税收优惠政策等，鼓励金融机构加大对战略性新兴产业的信贷支持。鼓励发展参股创业投资基金，运用金融创新促进产业资本和金融资本的融合，让更多的民间资本在政府资金的引导下，流入战略性新兴产业。最后，战略性新兴产业在研发过程中使用大量的物质资本，如机器设备和厂房等，可以通过减免税等税收优惠政策降低企业的生产成本。

2.微观财政政策促进战略性新兴产业劳动力投入的对策

在促进战略性新兴产业劳动力投入方面，微观财政政策的着力点应该是运用政策工具提高劳动力素质。因为战略性新兴产业是技术密集型产业，对劳动力素质的要求高于传统产业。首先，可以考虑建立战略性新兴产业人力资本专项预算，通过预算管理充分发挥对战略性新兴产业人才培养的支持，也便于对战略性新兴产业人才培养方面的政府投入进行绩效管理。其次，战略性新兴产业所需人才，既包括领军人才，也包括一般的技术人员。对于领军人才，要在启动资金、实验室建设、人才队伍配置方面，财政给予立体、全方位扶持。而对于一般技术人员，要通过个人所得税优惠政策，鼓励其积极开展发明创造。最后，通过教育财政加强对劳动者素质的培养。职业教育是培养战略性新兴产业技术工人的一条重要途径，但目前职业教育培养成本高，财政投入低，应该增加职业教育的财政投入经费，不断缩小与高等教育财政投入的差距，实现教育公平。应该考虑将职工在职教育经费由过去所占工资薪金总额的2.5%比例扣除标准提高到5% ～10%，提高职工参与在职培训的积极性。

3.微观财政政策促进战略性新兴产业技术进步的对策

在促进战略性新兴产业技术进步方面，微观财政政策的着力点应该是运用政策工具培育企业成为自主创新主体。我国必须注重技术的原始创新，而原始创新能力的提高依赖于基础研究、研发以及共性技术的投入力度。首先，政府在加大财政投入力度的同时，发挥财政资金“四两拨千斤”的功效，引导企业资金流向研发领域，实现政府研发资金与企业研发资金结构的优化。其次，完善战略性新兴产业技术研发、转让和应用等各环节的税收优惠政策，以往的税收优惠政策偏重于企业取得技术成果后享受，而对前期的基础研究、应用研究以及实验开发阶段支持不够，不能有效帮助企业化解研发风险。最后，借鉴发达国家运用政府采购促进企业技术创新的经验。战略性新兴产业生产出来的高新技术产品，在短期内不会被消费者接受，而政府采购资金规模巨大，可拉动战略性新兴产品的市场需求，促进产业发展。

［1］李 文.产业结构税收政策［M］.青岛:山东人民出版社，2007.

［2］肖 鹏.政府鼓励研发的财税政策研究［M］.北京:中国财政经济出版社，2006.

［3］邓子基，林致远，王相林.财政政策与提高产业竞争力［M］.北京:中国财政经济出版社，2006.

［4］张勤芬.公共财政促进科技创新的作用与对策研究［D］.上海:上海社会科学院，2009:47－48.

［5］童汝根.支持战略性新兴产业人力资本投入的财政政策［J］.税务研究，2010(8):28 －30.