现代政府采购制度 廉洁建设的有效举措

邱凯乔

[中图分类号]C829.21

[文献标识码]A

[文章编号]1672—5158（2013）05—0463—02

在市场经济较成熟的西方国家，“政府采购制度”是人们比较熟悉并十分关切的话题。在我国，随着市场经济体制的逐步建立完善，这一新概念近年来也开始悄然走进社会生活。

一、政府采购制度的概念及特点

通常，依据采购主体的不同可将采购分为政府采购和私人采购。政府采购是以政府机构为主体进行的采购，而私人采购是以私有企业为主体进行的采购。具体地讲，政府采购是指“一国政府部门以及政府机构或其他直接或间接接受政府控制的企业事业单位，为实现其政府职能和公共利益、使用公共资金获得货物、工程和服务的行为。”政府采购的方法多种多样，主要有公开招标、两阶段招标、选择性招标、寻价采购、单一来源采购、谈判采购等。而现代政府采购制度正是有关政府采购政策、采购实体、采购范围、采购管理及采购方式等具体规定的总称。与私人采购和我国现行的政府分散封闭式采购相比，现代政府采购制度具有如下特点：

（一）公共管理性。政府采购所支出的资金是公共资金，而不是私营业主或公司法人的资金。按照西方契约政府理论，政府为了实现行政职能和向公众提供公共服务而面向纳税人征税，从而形成了公共资金。政府在分配和使用公共资金资源的过程中履行的是公共托管人的角色。如果说编制预算是有关资源的分配的话，那么确保资源的有效利用则是政府采购的使命和目标。政府采购正是政府使用公共资金采购政府所需的货物、工程和服务的行为。因此，政府采购资金之公共性及其托管人的角色构成了政府采购公共管理的一个重要渊源。

（二）法制性。政府采购的管理依赖于由一套完善的政府采购法律法规体系所构建的政府采购法律制度，以及其存在和有效运行依赖于该法律制度的政府管理制度来运行。政府采购和物料管理者几乎毫无例外地在严格的法律和管理限制下操作。同私营领域的同行相比，他们没有多大灵活性。正如美国采购学者道布勒指出的那样，政府的采购职能是一个受管制的然而却透明的过程，受到无数个法律、法则和条例、司法或行政决定，以及政策和程序的限定和控制。如美国在1949年出台的联邦财产与行政服务法，为联邦服务总署提供了统一的采购政策和方法，并确立了联邦政府集中采购的组织管理体制；WTO（（政府采购协议》等。

（三）公开性。政府采购过程应该在完全公开下进行，有关政府采购的法规文件采购过程的各个环节都要向公众公开、并接受公众的监督，政府采购的记录也可以公开进行审议，任何人都可以提出总是并期望得到解答，受到不公正待遇的任何一方都可以对采购过程的任何阶段提出起诉。负责采购的公共官员受到公众和新闻媒介的监督。渎职失误都要曝光。法国行政学者古尔纳就说过：“人们对招标可以肯定的唯一好处——这也是它曾长期占先的原则——是它使官员远离任何诱惑并使之避免公众的怀疑。”而我国现行的行政事业单位分散采购体制只有出现重大的失误或欺诈才被曝光，其他则内部处理。

（四）公平性。政府部门采用公示招标、统一采购等方式面向市场，用户可以平等竞争。一方面，政府可以得到物美价廉的商品和服务；另一方面，对参加采购过程的任何供应商、承包商、服务提供者一视同仁，不对任何一方进行歧视。

（五）竞争性。政府正式通过在最大范围内实行竞争来获得竞争价格的优势，以实现政府采购的经济效益目标。同时，纳税人要求在商机面前人人平等、公平竞争。

（六）政府采购官员掌握很大的权利。政府可以，而且确实具有至上的能力。政府采购一般数额巨大。采购行为足以影响甚至左右市场。政府一般都是各国国内市场最大的单一用户。据统计，欧共体各国政府采购的金额占其国内生产总值的14%左右（不包括公共事业部门的采购），美国政府在1989—1992年间每年仅用于货物和服务的采购金额就占其国内生产总值的26%-27%，每年有2000亿美元的政府采购预算用作政府采购。这种形势使得政府采购官员处于一个有相当大影响力的位置，有可能滥用他们的职权，从中谋利。

二、政府采购制度是加强廉政建设的有效举措

正因为现代政府采购制度具有公共管理性、法制性、公开性、公平性、竞争性及政府官员具有很大的权力等特点，它能够对政府采购行为进行严格的监督和管理，以保证政府采购资金的有效利用，确保政府采购过程的公开、公正、有效地清除政府公开资金使用i立程中的腐败现象，促进廉政建设。

（一）政府采购制度有利于进行财政支出控制，强化支出管理，硬化预算约束。政府采购动用的是财政预算资金，无论这资金预算内还是预算外，它都是来自千千万万的纳税人。由于我国在理论上缺乏契约国家观念，政府是纳税人的公共资金托管人的地位并没有确立，纳税人也缺乏参与对公共资金进行监管的意识。加之长期处在计划经济体制条件下，根本没有公共市场和私人市场之分，更无政府采购和私人采购之分，政府采购活动分散、封闭。可以说，我国还谈不上有现代政府采购制度，对财政支出形成有效监控，因而，预算约束较为软化。

随着1994年我国新税制出台，中央与地方实施分税制以及目前深化财税改革，政府和社会对“收入”问题十分关注；而对于“支出”的管理与改革则重视不够，行政事业单位花钱时，对于如何防范支出的跑冒滴漏、提高使用效益，缺乏有效的控制方法。

据透露，我国行政事业单位每天的“消费支出”即采购金额约为20亿元。而国际间普遍承认，通过实行政府采购制度，采购费用平均可节约10%，按此节约率，如我国实行政府采购制度每天可节省开支2亿元。深圳市财政局一位负责人算了笔账，政府采购制度如果提前一天出台，仅深圳每天可节约20万元。

尽快推行符合中国国情的现代政府采购制度，可借助价值规律和市场竞争的力量，对财政资金从分配到消费实行全方位的监控，从而节省财政支出，强化预算约束。每一年度预算编制时，政府采购金额从商品和服务单价开始确定，经议会（我国为人代会）通过后就具有法律效力。执行过程中不得随意追加、追减，保证了预算编制的准确性和法定化，还便于对支出总量进行源头控制。采购商品和服务的资金直接交付给供应商和服务提供者，减少了资金的流转环节，避免各单位挤占、滥用财政资金，大大节约了公共资金，提高了支出效益。

可喜的是，一些政府部门已经发现了政府采购制度的上述特定功能和作用。1997年11月，重庆市第一次对市级行政事业单位的一批公务用车采取公开招标的方式由政府统一采购。公开采购成交65辆，成交额比原来财政预算安排资金节约350万元，开支节约率为19.7%。1998年2月，深圳市对于300多万元的城市绿化工程公开招标，有34家专业公司投标，结果有两家公司以低于标底标52%的价标中标，节约支出155万元。沈阳为农村卫生院购置设备，原预算259万元，经过招标，实际支出213万元，节约率17.7%，没有一起违法违纪的案件发生，而且设备质量档次高于原计划。

不难看出，通过政府采购试点而节省开支的潜力和公开、公平竞争的魅力多么巨大。

总之，省钱依靠了新制度、新机制、克服了财政只能在分钱时实施控制，而钱分出去后则无法控制的原有采购方式存在的弊端。节省的钱多了，说明管钱的责任强化了，手法规范高明了。

（二）政府采购活动公开、透明、便于财政监督，从源头上消除腐畋。

近年来，党和政府始终把反腐倡廉作为一项重要的任务来抓。过去，我们一直强调政治思想教育和道德约束，作为制度创新，国外成熟的政府采购制度可以成为我国反腐倡廉的锐利武器。

80年代初，英国政府将长期由国家包揽的福利性服务和市政维修工程向私人企业招标，引起了招标竞争的高潮。招标后，英国整个服务业价格降低5.7%，节省采购开支25%。由以前的封闭分散采购转为开放统一采购，利益格局变了，从预算支出中分肥的少数人没了市场，而社会普遍受惠。后来，美国、加拿大等西方国家纷纷效仿。公开招标作为经济手段也逐渐成为西方政府消除腐败，强化行政管理，调控社会经济的一项新举措。

我国正处于体制转轨时期，各项法制还不健全，目前分散封闭的政府采购过程不公开、透明，容易引起大量“寻租”行为。不断有少数商家以请客送礼、给“回扣”等手段暗中从政府权力掌握者那里争取到慷国家之慨的优惠待遇，而政府工作人员则从厂商那里得到私下的“好处”。这种权钱交易、损公肥私的行为导致国有资产大量流失，造成了浪费和腐败。因此，尽快推行现代政府采购制度，可以克服上述种种弊端。作为财政监督体制的重要组成部分，政府采购制度具有参与者多、竞争性强、法制化程度高，公开、公平而且透明高等特点，使政府的各项采购活动、每一采购行为的各个环节都在公开、公正、公平而且透明的环境中运作，而且能形成财政、审计、供应商和社会公众等全方位参与监督的机制，不仅大大降低了社会监督成本，而更重要的是可以从源头上有效地消除公共采购活动中存在的幕后交易、黑箱操作等各种腐败现象。

（三）政府采购活动实行公开交易，平等竞争，对供应商及其商品或服务的选择有严格的标准，并对其经营行为实施严格监督。政府采购行为必须公开进行，实行公平交易，以便各方责任明确。因此，大多数国家预算法规定一套完整的程序和标准，在保证政府部门得到价廉物美的商品或服务的同时，确保供应商或服务提供者在商机面前充分平等地竞争。为此，政府可以选择那些最具竞争力的商家，对其经营行为及高级经理人员实施特定的监督。比如，参加竞标的厂商资格审查，高级经理人员不得有犯罪记录，三年来一直依法纳税等。这种以招标等形式实施的民主管理，既引进了竞争机制，增强了透明度，又促进了公平交易，在很大程度上抑制了腐败行为的发生。