政府职能转变与公共产品供给初探

摘 要：市场不可能自动解决公共产品供给中的诸多问题，完善公共产品和服务供给体系、提高公共产品和服务供给质量、促进公共产品和服务均等化是各级政府的最重要职能。但由于市场失灵而由政府提出矫正或补救的措施，也会基于种种原因而存在政府失效，因此，公共产品有效供给要求政府职能转变。

关键词：政府职能转变；公共产品；供给

1 公共产品有效供给要求政府高效干预

尽管货币学派、供给学派、公共选择学派和理性预期学派都不同程度地反对政府对经济进行干预，但都不否定自由竞争经济难以满足一些社会需求因而政府应该采取政策措施对经济施加影响的观点。市场不可能自动解决公共产品供给中的诸多问题，因此，完善公共产品和服务供给体系、提高公共产品和服务供给质量、促进公共产品和服务均等化成为各级政府的最重要职能。

（1）公共产品效用的非可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性使其私人边际收益和社会边际收益、私人边际成本和社会边际成本发生了分离，即这类物品或服务的私人边际收益小于社会边际收益、私人边际成本大于社会边际成本。在这种条件下，市场显然不能按照有效的产量水平供给这类物品或服务。

（2）市场所决定的居民收入的初次分配并不公平。尽管一定的收入差距可以提升效率，但差距过大不仅本身有违社会公平的要求，而且会导致诸如贫困、富裕阶层中财富的浪费、社会冲突、低收入者阶层得不到发展与改善自身处境的机会等一系列不良社会后果，甚至由此引发尖锐的社会矛盾。

（3）凯恩斯学派早已证明自发的市场机制不能自动趋向于充分就业、物价稳定和适度的经济增长，一方面是由于价格信号在某些重要的市场上并不具有伸缩自如、反应灵活的调节能力，另一方面，从总供求角度看，不同经济主体在实现其经济利益上所具有的竞争性和排他性，也会使市场的自发力量不能经常保证总供求在充分利用资源的水平上相一致。

就城乡差距而言，由于农村居民享受的公共消费比城市居民少得多，出现了消费差距大于收入差距的现象，造成目前我国城乡居民消费差距是收入差距的近2倍。“城市像欧洲，农村像非洲”的说法，形象地表明了我国城乡在基础设施建设及成果方面所存在的巨大差距。城市居民享有了较多的发展成果，从而间接且部分地剥夺了大多数农村居民分享发展成果的机会。城市化是当前及今后相当长一段时期我国经济社会发展最重要的动力来源之一。如果公共產品和服务投入不足，城市的吸引力就会削弱，城市化沦为“被城市化”的格局就会出现。

就社会保障而言，迄今为止，我国城乡居民享受的社会保障仍然有限，尤其是对那些在非正规部门就业的劳动者和农村居民而言，社会保障制度所覆盖的程度和水平皆偏低，在很大程度上扭曲了居民的消费预期，产生预防性的未来支出需求，导致居民过高的储蓄率和偏低的消费率，形成了投资率居高不下的直接原因，同时又限制了国内消费市场的扩大。

就教育问题支出而言，发达国家公共财政支出占全社会教育支出的比例为86%，发展中国家在70%左右，全世界平均为80%左右，而我国仅为46%。居民教育上的过大支出抑制了在其他方面的消费，是构成国内消费市场迟迟难以扩大的至少部分原因之一。

就“三农”问题而言，加大对农业公共投资，有助于提高农业领域的资源配置效率和农业技术创新速度，对农业发展和农民增收具有重要意义。同时需要加快农业科技体制和技术推广体制改革，减少农业科技成果转化应用环节。但由于农业公共投资和技术推广具有准公共产品属性，使得个人和私营部门不愿意提供。

既然市场机制在满足社会公共需要上是无效的，那么启动另一个满足人类需要的非市场运作系统即公共部门或者说政府部门的经济活动，来担负满足社会公共需要的任务，也就顺理成章。市场机制发生失灵的领域，也就是需要政府部门发挥作用的领域。此外，优效品的提供也呼唤着政府的高效干预。

2 我国政府干预的局限性

在承认政府干预存在的必要性的前提下，需要认识到政府在改进市场失灵时，不能影响经济效率达到帕累托最优。尤其应该认识到，政府犯错误的几率并不低于私人，由于市场失灵而由政府提出矫正或补救的措施，也会基于种种原因而存在政府失效。

在我国过去30多年的改革开放中，政府跨越了政治统治和“以阶级斗争为纲”的政府职能，形成了经济建设型政府，使举国上下的注意力集中到经济建设上来，极大地激活了国民的竞争意识和开拓创新精神，释放出巨大的生产力。但随着经济增长，经济建设型政府的弊端也逐一暴露。从经济层面看，产业重构与产业结构扭曲并存，产能过剩和过度依赖外需并存；从社会层面看，资源浪费与环境污染并存；从政治层面看，持续的制度创新乏力和技术创新不足并存。此外，权力与市场的结合造成的寻租和经济社会的短期行为、公共服务职能缺位造成的城乡差距、地区差距和贫富差距迟迟难以弥合、政府在经济领域权力过大造成的公共权力约束缺失，无一不是政府主导型发展模式的负面效应。

公共产品供给是公共服务型政府的重要作用方向，从本质上要求政府职能转变。但长期以来，我国政府公共服务水平较低。政府公共权利是由人民授予的，政府理应为民众提供满足其基本生存和发展需要的公共产品和服务，但目前政府经济管理和调节功能较强而社会管理和公共服务能力相对滞后，相对忽视了政府具有对民众的生存照顾义务、公共服务提供者的本质性角色。政府是公共管理的实施者、公民是社会管理的接受者的定位在长期的职能转变中并未得以根除，突出表现为政府应该承担的一些公益型功能不健全，一些关系民众基本利益的问题尚未得到妥善解决，从而直接影响到经济社会的可持续发展。

同时，虽然我国的行政管理在机构设置、职能调整和人员配置方面已经取得一定的成效，政府的管理方式、范围和制度安排方面都有了一定的进步，但主要由于思维和体制方面在计划经济时期形成的路径依赖，政府管理方式和制度仍带有浓厚的行政色彩，整个国家的政治、经济、社会一体化格局仍未根本改观，政府仍更多地使用行政权力来配置经济和社会资源，过于强调政府本身的价值和政府的中心地位。

3 公共产品有效供给要求政府职能转变

3.1 服务行政是全球大势所趋

政府职能转变，是指国家行政机关在一定时期内，根据国家和社会发展的需要，对其应担负的职责和所发挥的功能、作用的范围、内容、方式的转移与变化。政府职能转变的必然性，是由影响政府职能的诸多因素所决定的。

政府职能的基本内容包括政治职能、经济职能、社会职能和文化职能，集中反映了政府在国家各个领域的活动范围和基本内容及其地位和作用。从历史上看，政府职能及其作用范围从来就是在不断变化的，它与其说是观念的产物，还不如说是社会期望的结果——即社会经济、政治、文化综合作用的结果。政府职能是随着经济条件的变化和社会发展阶段的演进而不断变化的，是动态的、发展的、变化的，在不同的社会和不同的历史发展阶段有不同具体需求和表现。一国政府所面对的主要矛盾和管理环境等会随着时代的推移发生变化，这就要求政府职能也要与时俱进。时代决定了政府该做什么和不该做什么，因而界定政府职能不能用一把固定不变的尺子。

全球各国政府改革的实践都实现了由过去重管理控制轻服务及由“以政府为中心”到开始注重公共服务、“以满足人民的需求为中心”的转变，服务行政作为一种新型的政府服务理念已成全球发展的大势所趋。顺应行政服务的全球大势，从管理行政向服务行政转变，成为我国政府改革的目标，也是现代市场经济条件下政府改革的新思路。尽管我国30多年的改革开放已取得了举世瞩目的成就，但经济与社会发展不协调的问题依然突出，无法适应新形势发展的要求。当前我国突出的社会矛盾是由生存型阶段迈向发展型阶段的必然反映，社会矛盾阶段性变化必然对政治体制改革提出了新要求，必然要求建立一个公共服务型政府。

基于此，国务院2005年《政府工作报告》和2006年召开的中共中央十六届六中全会文件正式提出，要转变政府职能，建设公共服务型政府。十六大把政府职能界定为“经济调节、市场监管、公共管理和社会服务”，明确提出建设公共服务型政府的目标。十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》中第一次明确提出政府职能转变的目标，即“通过改革，实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变”，第一次并列提出“从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用，更加有效地提供公共产品”，并明确了中央政府和地方政府各自履行职能的重点。十八大报告更是强调：“行政体制改革是推动上层建筑适应经济基础的必然要求。要按照建立中国特色社会主义行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。”十八大还从维护最广大人民根本利益的高度，作出了改善民生、加快健全基本公共服务体系的战略部署，提出到2020年基本公共服务均等化总体实现的要求。

3.2 政府的天职是提供质优量丰的公共产品

按照现代市场经济的一般要求，政府的天职就是向社会提供包括国防、公安、司法、基础设施、转移支付、社会保障等在内的质优量丰的公共产品和服务。政府职能转变是公共产品供给的先导，政事不分、政府与市场中介组织不分、政府包揽过多的局面不打破，社会事业便不可能快速健康发展，社会组织便难以发挥应有的积极作用。政府职能转变的关键，就是把该管的事管好，不该管的事交给市场，充分发挥政府提供公共服务、解决公共问题、制定公共政策的职责，促进经济社会的全面发展。

这就要求健全政府职责体系，全面正确履行政府职能，由全能政府转向有限政府，即第一，把微观主体的经济活动交给市场调节，由原来对微观主体的指令性管理转换到为市场主体和民众服务上来，转换到为企业生产经营创造良好发展环境上来。第二，发挥好市场配置资源的作用，最大限度地调动市场交易参与者的积极性和智慧，更充分的提供信息和发现价格。第三，尊重人民群众的主体性和能动性，充分发挥各类社会组织的积极作用，协同提供公共产品和服务。

具体而言，要按照建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁高效政府的要求，着力研究解决制约经济社会发展的突出矛盾和问题，确保权力在阳光下运行。在加强和改善经济调节、市场监管的同时，政府应更加注重社会管理和公共服务，把财力、物力等公共资源更多地向社会管理和公共服务倾斜，把领导精力更多地放在促进社会事业发展与和谐社会建设上。因此，须改革财政体制，调整财政收支结构，增加公共产品供给总量，扩大公共服务覆盖面，分类推进事业单位改革，科学合理界定政府与事业单位的关系，强化事业单位提供公益服务的职责，提高公益服务水平。创新公共服务供给方式，通过购买服务等市场化、社会化方式，解决政府在提供公共服务方面的不足。统筹推动行业体制改革，完善社会公示、听证等制度，切实增强政府执行力和公信力。规范和发展社会组织，努力提高社会的自组织能力，将协调性职责、服务性职责、技术辅助性职责交给社会组织，发挥社会组织服务社会的功能。同时增加对公共教育、医疗卫生、社会保障、劳动就业、群众文化、公用事业等基本公共产品和服务的投入，着力解决广大人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，让一些实实在在的成果让民众见到实效；突出差异型宏观调控，进一步提高其针对性和科学性，认真按照主体功能区规划，给予不同地区不同的政策，对中西部和生态脆弱地区给予更大的力度的财政和金融政策倾斜。迫切需要加快解决地方或基层政府事权与财权不匹配的问题，促进基本公共服务均等化。

4 结论

在当前这个发展环境中，政府应该由过去关心经济总量增长到主要关心经济社会持續发展转变。为此，要认真贯彻落实《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，把基本公共服务制度作为公共产品向全民提供，通过强化政府公共服务职能，着力保障城乡居民生存发展基本需求，着力增强公共产品供给能力，着力创新体制机制，使人民共享改革发展的成果，就需要切实转变政府职能。政府是改革的首要对象，同时又是改革的规划者和组织者，但是真正有能力推动政府职能转变的恰恰是目前政府发展模式最大的既得利益者，这一重大转变是艰难的，但却是完善社会主义市场经济必须啃掉的硬骨头，因此需要更大的自觉、胆识、决心和勇气。

参考文献

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作者简介

郭天珞（1977-），女，安徽黟县人，江苏理工学院思政部讲师，硕士。研究方向：社会主义经济理论与实践。