公司并购中政府行为规范问题探析

周昌仕，齐晓亮，赵兴楣

（1.广东海洋大学 经济管理学院，广东 湛江 524088；2.广东商学院 会计学院，广州 510320）

经济全球化趋势下世界范围内的公司并购浪潮日益高涨。我国作为世界第二大经济体，公司并购浪潮必然充斥整个经济市场，并购的规模和影响力也会越来越大。我国转轨经济加新兴经济的双重特性，决定了政府对公司并购的干预不可避免。然而，在政府对公司并购进行干预与控制的过程中，不规范的政府行为所导致的并购非市场化运行现象并不少见。在此背景下，研究政府行为规范问题有着很大的现实意义。

一、政府干预公司并购的历史背景

自19世纪末开始，西方共掀起五次大规模的公司并购浪潮。深入研究这几次大规模的并购浪潮，可以发现政府的干预行为往往伴随在公司并购的整个过程。第一次公司并购浪潮的高涨是在1898-1903年间，以《谢尔曼法》的制定与实施为标志，美国政府开始了行政力量干预经济领域的早期探索，以期用公共政策来规范导致垄断恶果的公司并购活动；第二次公司并购的最高潮发生在1929-1933年的“大萧条”时期，其典型特征是以纵向并购为主。第三次公司并购的高潮掀起于“二战”以后的整个50-60年代，其特征是以混合并购为主基调。第二和第三次公司并购高潮如此巨大的特征差异间接地说明了政府的行政力量已然深入到公司并购活动中；第四次公司并购以1985年为高潮期，其显著特征是以政府发行“垃圾债券”为代表的新型并购融资模式；第五次全球战略并购浪潮从20世纪90年代持续至今已有二十余年，如果没有政府支持，跨国并购也不会如此高涨[1]。

我国真正意义上的公司并购起步较晚，最早开始于1984年的河北省保定市，可分为五个阶段、三次高潮：

1.第一个阶段大致是从1984年至1987年，以1984年的“保定兼并”为起点，我国才开始了公司并购的早期探索。这一时期公司并购的目的大多是为了消除亏损企业、甩掉政府沉重的财政包袱，因此行政强制色彩浓郁；

2.第二个阶段为1988年至1989年上半年，政府制定了一系列鼓励公司并购活动的政策以及法规，出现了我国第一次公司并购的高潮，并购目标由单纯的消灭亏损企业向自觉优化经济结构方向转变；

3.第三个阶段为1989年下半年至1991年，此时我国的公司并购跌入低谷期，某些领域甚至出现了“经济滞涨”的局面，它与国家高度集中的计划经济体制共同催生了行政强制性的并购“拉郎配”现象；

4.第四个阶段可以说是我国公司并购的第二次高潮，从1992年至2007年，我国公司并购的规模日益扩大，大型公司之间的并购活动愈加频繁、“强强联合”案例激增、涉及的资产数量也越来越大；

5.第五个阶段为2008年至今，笔者称其为我国公司并购的第三次高潮，因为这个阶段以来我国的并购市场与国际并购市场关系更为紧密，跨国并购事件也呈现出直线上升的趋势，这已经为2008年以来的全球金融危机所证实。仔细思索，我们之所以能够在这样巨大的金融危机前顽强挺立，凸显“社会主义经济体”强大的生命力，当然与我国政府对经济的宏观干预息息相关。

2010年5月，由清科研究中心发布的《中国上市公司并购绩效专题研究报告》数据显示，在清科研究中心研究范围内，仅2005-2009年间，我国共发生了565起上市公司并购事件。2008-2009年间，尽管受到海外金融风暴的影响，但是在国家以及政府相关政策与并购贷款的扶持下，2009年我国的并购事件反而创下历史新高，达到了2005年的5倍；并且，从该中心发布的《2011年度中国并购市场研究报告》可以看出，2010年和2011年我国的公司并购浪潮更为高涨，并购事件分别高达622起和1157起。数据来源：2010年中国上市公司并购绩效专题研究报告（research.pedaily.cn）；2011年度中国并购市场研究报告（zdbchina.com）。

通过表1我们不难得出：市场对资源的基础配置作用固然强大，但是如果没有政府“这只看不见的手”的调节，如此悬殊的数据差距也是不现实的，所以行政力量必然贯穿在经济运行过程的始终。然而，政府干预公司并购是把“双刃剑”，如果政府没有扮演好自己的“守夜人”角色或者干预过当都将不利于并购市场的顺利发展。

表1 2005-2011年中国公司并购统计表

二、公司并购中政府行为不规范的表现

凯恩斯主义经济学认为，市场并不是万能的，它本身所具有的自发性、盲目性和滞后性，往往导致“市场失灵”的现象。政府行政力量深入经济领域恰好是解决这一难题的有效途径，也是达到帕累托最优的一种根本方法。由此，政府干预作为一种新型的纠正“市场失灵”的手段应运而生。然而，政府干预公司并购积极作用毋庸置疑，但其所产生的消极影响更值得我们去深究。

（一）政府自利动机，妨碍并购的市场化运作

詹姆斯麦基尔布坎南（James M.Buchanan）的公共选择理论认为，人不仅仅是一个“社会人”，而且也是一个“经济人”。政府是由政治家、政府官员和公务员等个人组成的群体，所以它同样具有“经济人”的某些特性。在履行职责时，政府难免会输入自身利益的因子，设法使自己的利益得到最大满足或者追求效用的最大化，主要表现为：（1）“地方保护主义”的盛行。各地方政府出于自身利益考虑，往往对跨行政边界的并购活动制造障碍，尤其是当本行政区域外的优势企业意欲兼并本土企业时，采用各种借口或者措施极力排斥此类并购事件的发生，错失诸多区域整体经济效益提升的良机；（2）“形象工程观念”的束缚。一些地方政府认为，自己主管范围内的企业被其他企业兼并是一种耻辱，有损自己的形象。从某种程度上来说，如果本行政区域内的企业被兼并，就很可能会弱化政府自身在行业内的地位。所以，这些政府同样多采取行政强制干预的方式阻止此类并购事件的发生；（3）“拼盘现象”的吸引。在不健全的公务人员政绩考核体系下，各地政府纷纷致力于组建本区域的大型企业集团。虽然这种做法可以在很大程度上拉动本地经济增长，但是一味盲目地行政撮合使政府全然忽视了企业的自主性、无法充分考虑各个企业不同的经营战略和组织结构等因素，往往出现“形联心不联”的拼盘现象，后果不仅大大增加了企业的运营成本、降低了并购的效率，而且有可能导致并购的失败。总之，政府的自利动机最终阻碍了资源的自由高效流动、影响了市场对资源的优化配置，易于产生“政府失灵”的现象。

（二）政府职能界定不清，致使并购效率低下

我国政府兼有国有资产所有者和社会管理者的双重身份，这就决定了政府干预公司并购的权力基础是财产权与行政权的统一。[2]政府在行使对企业的所有权时，往往作为社会管理者参与到企业经营决策的全过程，在公司并购过程中具体表现为：社会管理者职能与资产所有者职能的重复混淆使用。（1）政府的社会管理者职能是指政府凭借自身行政管理权，对社会公共事务的一系列管理活动或过程，并以改善和保障人民的物质与文化生活为旨归。由于我国计划经济体制下全能主义特点的社会管理模式使政府的社会管理效率低下与社会自治能力缺乏并存，所以社会主义市场经济体制要求政府转变管理理念、范围、模式和方法，构建政府与社会良性互动的体系，即给予市场更多的自由并且把政府职能定位在宏观调控的高度；（2）政府的资产所有者职能又使得它凭借国有资产所有权，从事生产和经营活动，致使社会管理者的职能自觉不自觉地渗透到资产所有者权能当中。政企不分就是这种身份与职能混淆使用的产物，最终出现许多低效率并购或者并购失败的案例，从而使公司并购也变成了事实上的“包办婚姻”。此外，由于政府行为本身在很大程度上反映着领导者的意愿，并且由这些领导者及其有关人员作出行为，所以他们往往为了实现自身利益和目的去变通执行并购行为，全然不顾其是否有利于市场经济的发展。总之，政府职能的混淆致使公司并购行为严重“行政化”，这就违背了市场经济的运行规律，低效率并购成为必然。

（三）政府行为目标多元化，侵犯公司利益

政府职能决定政府目标，政府行为取决于各级政府目标。社会主义的国家性质决定了我国政府职能的多样性，即：政治职能、经济职能、社会职能和文化职能。政府行为相应也就表现出利益目标多元化的倾向，即政治目标、经济目标和社会目标等。然而，政府也是一个“经济人”，政府官员个人或局部的利益会影响到各级政府在公司并购中的行为目标选择。[3]比如，基于实现社会目标的考虑，政府对外资的跨国并购进行干预时，必须考虑因公司并购而引起的工人失业等社会问题，同时又不得不考虑到并购活动对区域或行业内的经济发展有利与否。因此，公司并购的过程始终贯穿着政府各子利益目标博弈的过程。社会主义市场经济的独特之处就在于政府对经济的宏观调控常常凌驾于市场对资源的基础配置作用之上，往往是政府的社会目标代替个别企业的赢利目标，导致政企间的角色冲突与利益矛盾。总之，政府行为目标的多元化固然能够实现效益的多元化，但是政府行为偏离企业目标、损害企业利益的案例并不少见，这就成为政府干预公司并购，其行为失范的又一佐证。

（四）政府不当干预产生代理问题，侵害股东权益

自Berle和Means的开创性研究以来，代理问题就一直是公司治理研究的核心问题。[4]323-329基于“两权分离”的事实，西方传统委托代理理论将全体股东和经营者均抽象为单一主体，研究委托人(全体股东)如何设计出一个最优的治理结构，以保证代理人 (经营者)按照委托人(全体股东)的利益办事。[5]16-25因此，[6]委托人和代理人之间的利益冲突是现代公司治理中的核心代理问题。在公司并购的过程中，这种代理关系则更为复杂，公司所有者将自己投入公司的财产交给代理人来管理，从而确立他们之间的委托—代理关系。然而，代理人在追求自身效用最大化的同时，有可能采取背离股东财富最大化的机会主义行为，投机倒把损害委托人的利益。具体表现如：国有企业的代理人与委托人利益倾向差异，即委托人的利益所在是使国有资产保值与增值，代理人的利益所在则是个人利益最大化。基于此动机，代理者往往会偷懒、传递虚假信息、瞒报企业经营情况，甚至进行权力寻租等行为，最终置国有企业于委托风险和代理风险之中。[7]此外，对代理人缺乏有效的激励和约束，即其所得相对于自身所做出的贡献有一定差距，难以有效激励代理人努力工作。此外，对代理人有效约束的缺乏在某种程度上加剧了他们逆向选择的可能性，他们往往利用在企业获得的资源，侵吞国有资产为己谋利，或采取悖德行为使得企业经营行为短期化，造成企业效益的亏损，严重侵害股东权益。

三、公司并购中政府行为的规范

（一）重新定位政府在公司并购中所扮演的角色

我国是“转型中市场经济”国家的典范，这就决定了政府对公司并购的干预是必然的。但是政府要把握住一个度，即避免对并购活动过多的直接行政性干预，重新定位政府在公司并购中的角色，充分发挥政府的引导、协调、监督、信息服务等功能。各地政府要从中央宏观战略高度出发，制定一系列科学合理的政策引导并购活动的良性展开，坚决杜绝地方本位主义的狭隘思想。对涉及跨地区、跨行业的并购，更高一级政府要充分发挥其协调者角色，克服一些地方政府所谓的“面子观”、“形象观”。政府可以利用其宏观信息方面的优势，定期向企业提供有关市场经济运行状况的信息，让它们了解产业结构调整的方向和比重，从而把握好并购投资的方向及力度，尽量降低公司并购的交易成本。此外，还要加大监督各地方政府在公司并购中行为的力度，使政府在阳光下运行，这样才能促使并购活动更加健康有序的进行。

（二）进一步明晰政府在公司并购中的职能

公司并购中政府行为失范的又一表现是：政府职能的“越位”、“缺位”和“错位”。“越位”也就是政府做了本该由企业做的事，如某些地方政府直接插手企业内部的经营管理与人事安排等；“缺位”即政府没有做本该由它为企业、公众等做的事；而“错位”就是政府社会管理者职能与资产所有者职能的混淆使用。[8]这里笔者主要分析解决后者的对策，即两种职能分离。具体应做到：（1）政府作为社会经济管理者，其职能是履行社会责任，对经济进行宏观调控，为企业发展创造良好的社会经济环境以及提供必要的社会服务。（2）政府应以资产所有者身份介入公司并购活动，其职能是实现国有资产的保值与增值，以企业价值最大化为终极目标，尽可能规避低效率并购的发生。总之，只有科学合理地划清政府社会管理者职能与资产所有者职能的具体界限，搞好国家国有资产管理部门与各政府部门之间的分工，建立产权责任主体的硬约束机制，企业才能走向市场化，才能防止政府利用企业实现其行政意图，才能最终推动国民经济的有序、协调、快速和高效发展。

（三）处理好企业与政府的关系，实现政企分离

改革开放已有三十余年，但计划经济体制的毒瘤依然难以彻底肃清：政企不分、条块分割，政府对企业管得过多、统得过死等问题，致使社会资源难以有效合理地流动，严重阻碍了我国现代化的进程[9]20-21。所以，必须更进一步调整政府与企业的关系，实现政企分离，使企业真正成为并购的主体，政府积极地给予协调和支持。具体应做到：（1）政府应该改变以往“命令—服从”、“指挥—执行”的企业管理模式，变直接管理为间接管理，为企业的发展创造良好的外部环境。（2）现实生活中，政府依靠自身权利掌管并支配企业运营的现象时有发生，要想使企业成为真正意义上的企业，就必须彻底铲除政府与企业之间的这种隶属关系，将政府自身的权力下放给相关部门，必要时给予企业更多的自主权，如进一步改革干部管理体制，在人事制度上实现政企分离、弱化行政力量对企业内部人事安排的干预，从而使政府和企业各尽其能、各职其责，我们形象地称之为政府不耕“企业田”、企业不管“政府事”。[10]135-1513要根据政企适当分开的原则来调整政府与企业并购的关系，只有这样才能达到有效约束政府行为的效果。

（四）建立健全激励与约束机制，有效规范代理人行为

激励机制包括物质激励和精神激励两个维度。物质激励最有效的做法是把代理人的报酬与企业经营效益挂钩。在西方公司中，股东个人收入与其资产增值息息相关，代理人的收入更与企业的经营业绩直接相关，这是委托人与代理人勤奋努力，协作共荣的根本所在。这是一种值得我国企业借鉴的激励方式，使各层级代理人的收入分别与国有企业的经营业绩挂钩。

精神激励较为有效的是声誉激励，因为各层级代理人的名誉、声望等关系到他们未来的职业生涯。因此，将名誉、声望等与代理人的经营业绩联系起来，是一种行之有效的方法。此外，必须建立有效的约束机制，包括企业内部监督约束机制和企业外部监督约束机制，构建企业内部监督约束机制主要是完善法人治理结构，切实落实各职能机构的独立性，使其独立承担相应的义务。完善企业外部的监督约束机制则可以在市场机制、法律制度、新闻媒体和社会道德等方面入手。[11]

四、结论

政府行政力量介入公司并购活动，其行为失范主要表现在：政府的自利动机、职能混淆、行为目标多元化以及干预不当等。这些问题要想得到妥善解决，除上述重新定位政府角色、进一步明晰政府职能、实现政企分离以及健全激励与约束机制等对策外，亟须国家在宏观政策方面做出更进一步的努力，如建立一部较为专业权威的《企业兼并法》[12]等等。另外，在政府对公司并购进行干预的过程中，我们务必遵循一个宗旨，即“服务型政府”理念的广泛应用。唯有如此，公司并购中的政府行为才能得到有效规范，我国的并购市场也才会走上更加健康、更加高效、更加繁荣的市场化运行道路。

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[11]周昌仕，齐晓亮，张锐.公司并购中政府控制的代理问题分析[J].四川行政学院学报，2012，（6）.

[12]齐晓亮，周昌仕.公司并购中政府利益冲突与协调分析[J].管理学家（学术版），2012，（7）：48-54.