支出进度是个坎

朱静

时间到了2013年的最后一个季度，支出进度成了关注焦点。财政部门忙着催进度，各预算单位忙着赶进度，媒体到了这个时候也在忙着关注支出进度。无论如何，财政支出进度都是躲不过的话题。

财政部门催进度

某市财政局S主任刚和记者谈起支出进度的话题，脸上顿时有了焦虑的神态。他告诉记者，现在从局里“一把手”到下面各个科室的工作人员都在抓紧支出进度的工作。由于局长每天都要问支出情况，所以现在各个科室的工作状态就是，人人都在打电话给各单位催进度，一天当中，不仅是通话的声音此起彼伏，而且还时不时地能听到几句“急赤白脸”的话。S主任告诉记者，这是到了关键时候，大家都着急。

就全国来看，像该财政局这样催支出进度的情况应该是个普遍状况。对于支出进度缓慢的原因当然有很多，不过最主要的应该是这三种。

第一种是预算编制时间不尽合理。一是预算编制时间与年度工作计划时间脱节。根据预算法实施条例的有关规定，我国财政年度的起止时间为每年的1月1日至12月31日。为早编细编预算，各级财政部门一般在上一年度的10月份或者更早一点时间开始编制部门预算，由于这一时段各部门（单位） 下一年的工作任务、目标计划等尚未确定，预算编制时间与工作任务确定时间存在差异，因此财政预算难以与部门（单位）的年度工作任务紧密结合；二是预算下达时间较晚。根据规定，财政部门将自人民代表大会批准本级政府预算之日起30日内批复本级各部门预算，而人代会一般在2—4月份召开，这就出现预算执行先于人代会审批的现象，导致每年一季度的财政支出主要拨付经常性经费，项目支出一般在预算下达后才开始拨付，最终影响全年支出进度。

第二种是政府各部门项目推进快，支出预算执行进度就快，反之就慢。项目支出预算编制细化程度决定各部门项目推进速度，项目预算的编制需要做大量的前期工作，一些部门和单位预算基础工作薄弱，预算编制不合理，根本很难执行。在报送预算时，未能将项目预算按资金性质，落实到具体项目和实施单位，从而影响财政预算支出进度，还有一些有预算分配权力的部门为了增强部门的调控能力，过于专注于设立项目争取财政资金，有些项目可能就是拍脑袋拍出来的项目，有钱了再想怎么办，而未将资金落实到具体项目单位，在预算执行时再进行二次分配，这往往会挤占挪用，滞留应拨未拨资金，从而影响支出进度。

第三种是受工程计划、进度和配套资金的到位情况等多种因素影响，具体实施达不到年初确定的目标，或者未达到资金拨付的要求，从而使资金拨付滞后，影响支出进度。

当然，S主任还告诉记者一个观念上的规律，就是前紧后松。年初总是怕财政资金不够，花多了手里没钱了。如果领导要做一些事情来要钱，那么手头没钱是没法交代的问题，因此前期就会花得很谨慎。

预算单位慢执行

近年来，随着国家财政收支规模的不断扩大和对科教事业经费投入的增加，预算执行进度问题引起了越来越多地关注。记者从某高校财务处L处长那了解到，高校预算执行进度滞缓确实是一个现实存在的问题。

L处长认为，影响支出预算执行进度的原因有外部因素，诸如主管部门年中追加预算资金下达时间较晚，专项资金的年度预算与项目当年的合理执行额度不符等原因，但主要的原因来自高校内部。

高校上报预算要经过“二上二下”的过程，如教育部所属高校当年预算批复已是3、4月份，大多数高校校内预算编制和下达的时间晚于上报预算。一般年底才开始征集下一年度预算建议，待预算草案编制完成和几经相关决策机构审议通过，下达时间一般都在4月份左右，这时当年预算的执行期已经过去了三分之一，有的高校甚至在上报预算批复后再下达校内预算，预算下达的时间明显迟缓，对于人员经费和日常维持运转费用尚可预支，但对于非经常性的项目经费，无法正常开展。而且预算下达后，很多需要二次分配的“打捆”项目还需要一定的时间来细化，这样把项目资金真正落实到单位和可执行项目已历时半年，甚至更长时间，严重阻碍了预算执行进度。

高校预算编制基本上都建立在总体目标及其分解的各部门目标基础上，但在实际操作过程中，预算的编制过程往往缺乏与相关执行部门的必要沟通，预算编制难以做到自下而上，预算不能满足用款单位的实际需要，造成了总体预算平衡、局部预算失衡的隐患，从而导致预算和执行相脱节，预算充裕的部门或业务占用了预算指标而预算紧张的部门或业务又无钱可用，预算执行的均衡性和总体进度都会受到影响。对于项目资金而言，由于储备项目不足或没有根据学校的发展规划制定详细的实施方案，在申报专项资金时仓促填报，使得预算不符合项目实际用款需求，或者项目前期论证不充分，预算指标下达后项目承担单位无法组织实施，只能频繁调整预算，拖延了项目执行时间。对于通过学校自主安排的项目，缺乏对项目实施的详细计划，下达的预算指标与项目年内可完成进度不符，当年预算不能全部执行的情况时有发生，其中分配给科研、教学人员的项目，在项目筛选和评审中缺乏对资金执行能力的考虑，这些都会影响到执行进度。

另外预算执行责任是财务部门的观念还普遍存在，导致财务部门无力推进执行进度，而各业务部门和项目责任人没有被赋予严格预算执行的责任，预算意识不强。还有预算执行没有相关的组织管理机构，财务部门与其他业务部门同级，对项目执行中存在的问题无法单方面做出整改和处理。

解决方案

为了赶进度而加快进度，其实对于财政部门和预算部门都是很累很烦的事情。但是每年就是绕不过去，每年的最后一个季度都要面对。S主任告诉记者，其实问题虽然棘手，但解决的途径是很明确的。

首先是要细化部门预算，提高支出预算编制的准确性。准确编制预算，提高部门预算到位率是影响财政支出进度的主要因素，这就要求在编制部门预算时，项目预算符合实际的用款需求，没有虚报预算，项目预算尽可能细化到部门可执行项目，避免执行过程中因“分解”预算指标，而影响项目的组织实施，影响预算执行进度。

其次是上级财政部门应提前下达项目计划和项目资金分配方案。通常上级补助县市的项目资金方案和资金同时到达，项目方案到达后，执行项目单位才根据资金方案做计划，实施方案、采购、招标等，往往在资金到位1-2个月后才开始实施及支付资金，使得项目资金滞留县市财政，影响财政支出进度。提前下达项目计划及资金方案，项目执行单位可提前做好相关准备工作，项目资金到位后立即实施，保证财政资金不滞留，提高财政支出进度，提高资金使用效率。

另外要改革人大预算审批制度，确保预算执行时间的完整。预算必须经人大审批后才能执行，完成审批一般在2 月底以后，1—2 月能够执行的只能是保机构运转的基本支出，因此预算实际执行时间只有10个月。应改革人大的预算审批制度，实行预算的上年审批，或者改变财政预算年度起止时间，确保预算年度开始时，预算已经人大审批通过，从而保证预算执行时间的完整，以改善支出预算执行的均衡性。