欠发达地区生态文明建设的实践与思考

文锦菊 冯友钊 李跃军

【摘 要】在生态文明建设的过程中，欠发达地区做出了有益探索，取得了不少成绩，也面临着不少困难。本文以永州市生态文明建设为例，采用实证研究的方式，试图探寻生态文明建设的努力方向，从而为欠发达地区生态文明建设提供有益借鉴。

【关键词】生态文明；生态文明建设实践；欠发达地区

文章编号：ISSN1006—656X（2013）09 -0037-02

欠发达地区作为全面建成小康社会的新增长点，既有着巨大的发展潜力，但也面临着这样或那样的现实困难和瓶颈。因此，如何在欠发达地区探索出一条环境保护与经济发展的协同、互促、共赢之路，对于实现区域统筹协调发展、提升生态文明水平，具有十分重要的意义。永州作为湖南省4个欠发达市之一，近年来，始终按照湖南“四化两型”战略要求，以生态环境保护为目标，以发展生态产业为基础，以打造“东方莱茵河”为抓手，着力建设国家级承接产业转移示范区，在生态文明建设方面进行了大胆的探索和尝试，积累了不少经验。基于此，本文以永州市生态文明建设为例，采用实证研究的方式，试图探寻生态文明建设的努力方向，从而为欠发达地区生态文明建设提供有益的借鉴。

一、永州市生态文明建设的主要做法和成效

永州市位于湖南省西南部、五岭北麓，东邻郴州，南邻广东清远、广西贺州，西接广西桂林，北与邵阳、衡阳接界，地处湘粤桂三省区接壤地带。辖两区九县2个管理区，面积2 .24万平方公里，人口580万。近年来，永州人民在贯彻贯彻落实湖南“四化两型”战略的实践中探索出了一条环境保护与经济发展的共赢之路。

（一）突出宣传教育，生态文明理念逐步形成。近年来，全市上下坚定不移地贯彻落实党中央、国务院、省委省政府走“生产发展、生活富裕、生态良好”的文明发展道路，生态环境建设的思想认识不断深化。特别是通过加强生态文明宣传教育，建设新型生态文化，把生态文明理念贯穿于全市各级领导干部教育培训和公众宣传教育中，渗透于经济社会生活和管理的各领域、全过程，广大干部群众对生态文明的认识更加深入全面，新的生态文明理念逐步形成，“绿水青山比金山银山更重要，生态优良比生产增长更可贵，低碳绿色比高碳黑色更持久，花红叶绿比灯红酒绿更科学”的观点开始为多数人所接受。

（二）实施十大工程，生态文明建设不断推进。《永州市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》提出了“建设生态新城”、“实施绿色工程，建设生态永州”、“加强生态环保建设”等重大战略部署，永州生态文明建设正有条不紊地开展着。去年9月份，根据省委省政府的安排部署，永州市推出了包括规划优化工程、绿洲建设工程、环境净化工程、流域整治工程、污染减排工程、水资源保护工程、生态环保工程、河道治理工程、矿山整治工程、能力建设工程等在内的十大生态文明建设工程。这些工程明确规定了城区生活垃圾无害化处理率、生活污水集中处理率、节能减排、森林覆盖率、水质、噪音等生态指标，标志着永州生态文明建设正以新的理念、新的标准、新的规模全面展开。

（三）推进活动创建，生态文明基础工作不断加强。相关工作机构、人员配备以及管理制度、工作机制逐步建立健全。从2011年开始，围绕“绿色永州五年行动”，市委、市人大、市政府分别出台了《关于建设绿色永州的意见》、《关于建设绿色永州的决议》和《关于建设绿色永州的实施方案》三个纲领性文件，为生态文明建设奠定了良好基础。国家历史文化名城、国家卫生城市、国家园林城市、国家森林城市、国家知名旅游目的地城市、法治先进城市，以及生态文明示范村镇、生态文明社区等创建活动深入开展，城乡清洁工程、湘江风光带工程等综合治理活动不断推进，全民植树全面启动，形式多样、内涵丰富的生态文明实践扎实推进。

（四）注重整体推进，生态文明建设成效逐步显现。从生产、生活到人居环境，永州市始终坚持整体推进，不留死角。目前，全市生态环境质量稳步提升，生态经济发展势头良好，资源合理利用水平进一步提高。2012年，全市建成2个国家级生态示范区、19个自然保护区，8个国家级森林公园，初步形成了科学合理的自然保护区网络；全市森林覆盖面积153.3万公顷，覆盖率达68.2%；万元地区生产总值能源消耗同比下降3.97%，规模以上工业万元增加值综合能源消耗同比下降10.35%；污水集中处理率提高8.6%，生活垃圾无害化处理率提高8.8%。城市人居环境大为改善，市容市貌大为改观，如今的潇湘大地，碧水蓝天，环境优美，生态宜人，良好的生态环境已成为永州发展的重要核心竞争力。

二、永州市生态文明建设面临的主要问题和困难

我们调查中了解到，在深入推进生态文明建设的过程中，永州面临着不少问题和困难，存在着诸多的制约因素：

（一）现实条件的制约。由于历史的原因，永州既不是湖南省投资的重点，更不是国家优惠政策的覆盖点，加之是内陆地区，因而至今仍未脱离欠发达的困局。第一，政府自身财力不足。环境保护和各项环境基础设施建设都需要大量资金，而永州总体上属于“吃饭财政”，资金来源明显不足，尽管近几年省里加大了财政转移支付和帮扶力度，但资金需求离生态文明建设的要求还有很大距离。第二，城乡二元结构明显。受地理条件、交通环境等方面的影响，永州城乡经济发展不平衡，城乡居民收入差距较大，城乡教育、卫生等公共服务差别仍非常明显，城乡交通条件有待改善，生产力布局、人口布局还不能完全适应生态功能区定位，统筹城乡协调发展的任务十分繁重，这给生态文明建设增大了难度。第三，推进集聚发展困难。产业、人口集聚是生态文明建设的重要途径。但永州缺乏中心城市，而且特殊的地理位置使得南六县与北五县彼此分割，加之境内全是山区丘陵地带，成片可利用土地空间不多，村多人口少且分布散，通过集聚发展来减轻生态环境承受力的难度大，生态环境保护的成本高。

（二）体制机制的弊端。一是管理体制不顺畅。如湖南要把湘江打造成“东方莱茵河”，而永州地处湘江上游，是湘江流域的生态安全屏障，湘江上游的的管理权限虽在永州，但湘江上下游跨越多个行政区划，在实际管理和工作协调中存有不少困难，湘江源头管理和长效治理的难度大。二是补偿机制不健全。随着环保压力的日益增大，仅仅依靠永州自身财政对环保的投入，只是杯水车薪，如湘江源头生态补偿就存在补偿范围窄的问题，省里的生态补助远远不能满足实际需求。因此，亟待建立生态补偿长效机制，保证生态环保资金长期投入。三是考核机制不完善。目前的考核机制仍然偏重GDP指标，对欠发达地区生态建设利益导向和考核导向均不明显，并且在有些方面存在着“一刀切”现象，比如节能减排考核，对原来经济总量小、能耗水平低、环境损害少的永州来说，压力尤其大。

（三）产业发展的限制。首先，承接产业转移受限。2011年10月，湘南三市被国家发改委批准为国家级承接产业转移示范区，因此，承接产业转移是永州利用外来资源推进本地发展的重要途径，但永州由于环保门槛高，许多产业都不能引进，特别是一些工业项目，可选择余地非常小，接受发达地区产业梯度转移的空间也非常小。其次，要素制约明显。产业的发展，资金、人才、土地是关键要素，永州由于经济总体实力的薄弱，对产业、项目、企业的扶持力度有限，在一定程度上影响了企业发展壮大。由于经济条件的相对落后，造成了本地人才的外流严重，引进外来人才难度大。最后，转型升级困难。淳安目前现存的企业在总体资金实力、产能规模上均相对偏小，普遍面临着资金、人才、创新等压力，转型升级推进困难。同时，由于交通、信息等方面原因，引进和发展高新技术、文创产业也面临着许多压力，在一定程度上，影响了永州产业的转型升级，制约了生态文明建设的推进。

（四）城乡一体的困境。党的十八大明确提出推进城乡发展一体化的战略任务，而开展生态文明建设也是推进城乡发展一体化的题中之义。目前，欠发达地区城乡生态文明建设中农村明显落后于城市，农村的生态环境问题已日益凸显出来。就永州来说，农村农药、化肥使用不合理，乡镇企业污染严重，能源利用方式落后，农村环保投入不足等问题较为突出，已成为农村生态文明建设的制约因素，农村生态文明建设工作任重而道远。

三、永州市生态文明建设努力的方向

永州生态文明建设探索与实践的历程，在一定程度上也折射出了欠发达地区生态文明建设的现状和发展困境。基于对永州生态文明建设的剖析，我们认为欠发达地区生态文明建设应朝如下方向努力。

（一）强化三种意识。要加强永州生态文明建设，首先要强化干部群众的生态意识。一是提升生态文明意识。要引导全市干部群众学会算资源帐、能源帐、环境帐、长远帐。既要金山银山，更要碧水青山。二是强化生态责任意识。充分发挥政府在生态治理中的积极作用。同时也要发挥非政府组织、社会中介组织、民间组织、公民个体、企业在生态建设中的积极作用，形成政府与非政府的合作、国家与公民社会的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作，在追求公共利益的过程中，形成良性互动的和谐关系。三是深化生态规划意识。要把生态文明理念融入到“十二五”总体规划和产业发展、环境保护、节能减排、新农村建设、新型城镇化建设、国民教育等各类规划方案中，形成“十二五”总体规划和生态文明建设规划体系，全方位指导生态文明建设。

（二）实现三个创新。一是创新发展思路。充分发挥欠发达地区的后发优势和比较优势，以特色促发展，坚持走集聚发展之路，通过集聚要素、集聚产业、集聚人口等，凝聚发展合力，降低发展成本，减少生态破坏，提高生态文明建设实效。二是创新体制机制。加快推进领导干部政绩考核机制创新，把各级领导从偏重GDP引导到更加重视生态文明建设上来。加快建立和完善生态补偿机制，调整优化财政支出结构。建立健全区域发展和保护的协调机制，突破行政区划界限，共同保护好生态环境，推进区域合作共赢。三是创新工作举措。比如，在生态经济的发展上，要借鉴杭州善于抓住大产业、大平台、大项目、大品牌，做大做强生态旅游、生态工业、生态农业，推进产业集聚、集群、集约发展的实践。

（三）促进三个协调。一是促进经济建设与文化建设相协调。把生态文化作为培育产业、壮大经济、提升品牌的灵魂，努力用生态文化的理念，指导城市建设、产业发展、文化建设等各项工作。二是促进城市发展与农村发展相协调。一方面，要抓住城镇发展这个龙头，进一步做大做强县城、中心镇，提升城镇对农村的辐射力和带动力。另一方面，欠发达地区在城市进行生态文明建设的同时，更要注重农村生态环境的治理。要立足农村实际，彰显农业特色，壮大农村经济，提升农村自身推进生态文明建设的造血功能。三是促进经济发展与民生发展相协调。推进经济发展与民生改善相协调、共提升，是生态文明建设的必然要求。欠发达地区在坚持和推进发展第一要务的同时，也必须高度重视民生难题的破解，努力提升就业、教育、卫生、保障等事业的发展水平，让更多的群众享受到经济发展的成果，从而激发广大群众参与生态文明建设的积极性。