优化特大型城市综合管理运行机制的启示——以上海市闵行“大联动”为例

□ 陈海松

（中共上海市城乡建设和交通工作委员会党校， 上海 200233）

当前，我国正处于快速城镇化时期，2011年城镇化率已达到51.3%。我国城镇化率每提高一个百分点，就会使上千万人进入大城市，尤其是向北京、上海等特大城市积聚。其结果是除了带来上千亿元的内需市场外，也带来了大量可预见和不可预见的城市管理问题。截止2011年底，上海城镇化率已达到90%，城市人口快速增长，大量积聚在城郊结合部等新兴城区。郊区城镇化是上海这座特大型城市现代化进程中的显著特征。闵行区是上海郊区城镇化的一个典型代表， 是上海主要的人口导入区。 由于公共服务资源短缺和社会管理力量不足，再加上城市管理理念和手段落后，管理体制机制不顺，条与条、条与块之间缺乏有效的整合和联动，导致了各种“城市病”逐步蔓延；同时，诸如流动人口管理、城市公共资源公平配置、“城中村”治理、群租等城市管理问题此消彼长， 使得上海市各级政府的社会管理任务日益艰巨。因此，解决人员、物资高度流动的特大型城市中城郊结合部等新兴城区日益突出的城市管理问题，就需要管理者集聚更多的智慧，采取更灵活多样的策略。为此，上海市闵行区积极探索城市综合管理和应急联动机制（简称闵行“大联动”机制），优化城市综合管理运行机制， 为现代城市管理特别是为大城市和特大型城市管理提供了有借鉴意义的经验。

一、城市管理“大联动”——破解特大型城市运行管理难题的闵行经验

2009年7月以来，上海市闵行区开始建立“大联动”机制。 即在不改变现有行政管理组织体制和各部门行政管理职能的情况下， 以信息化平台建设为支撑，以“管理力量大整合、信息采集大共享、行政执法大联动”为重点，统筹城乡发展，优化城市管理运行机制，构建服务型政府，形成了城市服务、管理与执法一体化的城市管理新格局， 这一机制得到了各级领导层的积极肯定和市民的广泛支持， 走出了一条城市综合管理的新路。

（一）闵行“大联动”统筹城乡发展，积极化解特大型城市郊区城镇化过程中所面临的城市管理难题

⒈建立高度协调、覆盖城乡的三级组织体系，确保“大联动”工作的权威性和整体性。针对条块分割、条线职能部门各自为政，难以形成合力的体制机制弊端，闵行区建立了层次高和保障有力的“区大联动中心、街道分中心、居（村）委工作站”三级组织架构，由党委统一领导，三级组织都实行“书记负责制”， 并在闵行区公安分局应急指挥中心的基础上成立了实体机构——“闵行区城市综合管理和应急联动中心”，统一指挥、协调职能部门，加强城市综合管理，应对突发事件。这种高度协调的组织体系确保了“大联动”工作的权威性、常态化，确保了“大联动”推进工作的整体性，实现了城乡全覆盖。

⒉整合信息资源，搭建城乡统筹、覆盖全区、联通共享的城市管理、服务、执法一体化的信息总平台。针对条线网格间不联网、信息资源未共享，监督考核机制缺乏有效性，郊区、农村地区网格化管理信息化水平低等弊端，闵行“大联动”分别整合公安、建交委、安监等部门的相关信息数据，在城市网格管理、综合治理和应急管理三个独立的平台上，重新整合了通信、计算机、网络、地理信息系统、视频监控、数据共享及信息处理等技术，集合了信息采集、业务流转与反馈、指挥协调、监督考核等管理流程，构建了以城市管理、执法、服务为一体的城乡统筹、覆盖全区、联通共享的城市综合管理大联动信息总平台。平台由两部分组成：一是区大联动中心整合城市管理网络信息资源， 形成1个区大网、13个街镇中网、522个社区小网和众多街面小网、 若干责任块组成的一体化的四级城市管理网络。 二是区大联动的呼叫中心整合21个区级职能部门的34部城市管理类服务电话，整合各类城市管理类服务电话资源，构建统一、高效、便民的民生服务热线——“962000”。 目前，52个区相关职能部门、13个街镇、522个居（村）委工作站都开通了大联动信息系统终端。

（二）闵行“大联动”整合力量、工作联动、精细管理，积极应对传统城市管理体制机制不顺的挑战

⒈整合管理资源，拓宽发现问题的渠道，形成群防群治的良好局面。 传统城市管理方式往往停留在问题式管理、突击式管理和粗放式管理上，缺乏前端管理和服务，源头管理和精细管理不足。为此，“大联动”通过整合6类与城市管理相关的社会协管力量以及市容环境管理和治安巡逻力量， 分别组成了社区网格化巡管队伍和街面网格化巡管队伍， 并在街面网格管理中实行联勤巡管模式，形成了“网格叠加、工作联动、角色互补、绩效激励”的工作机制。拓宽了管理部门主动发现问题的渠道，实现了管理信息的无缝衔接、管理空间的无缝衔接、 管理时间的无缝衔接、 管理责任的无缝衔接。

针对群众参与城市管理无统一的归口受理， 渠道分散，效率不高等问题，“大联动”机制紧紧以社区建设为抓手，以民生服务热线为媒介，动员群众参与社区建设和城市治理，拓宽了管理部门被动发现问题的渠道。

⒉整合行政管理力量，建立“条块结合，以块为主”的行政执法联动模式。 街镇大联动分中心统筹街面和社区网格化巡管工作，统一指挥各管理力量协同作战，对于一些比较突出的隐患难题，组织联合整治；如果街镇分中心难于处置，需要整合更多的资源，则向区大联动中心申请专项行动，开展集中整治。

⒊整合平台功能，实现日常管理和应急管理联动，建立体制内外共同驱动的监督考核机制。 ⑴针对日常管理和应急管理脱节的现实，闵行区依托“大联动”日常管理的“三级管理、四级网络”组织体系和信息平台，建立了覆盖全区的应急管理组织体系和应急工作网络。 区大联动中心的应急指挥中心， 对上连接市应急办，对下连接各委办局、街镇、社会机构应急组织，落实应急日常服务、管理和演练。⑵针对条块、条线间遇到问题互相推诿的现实， 以及城市管理评价指标不够科学、系统，缺乏体制外评价体系的问题，闵行区把“大联动” 工作的案件办结率等客观数据作为各部门与街镇的年终业绩考核依据，实时晒在网上，接受大家监督。同时，市民寻访团、媒体和群众等体制外力量通过案件发现率进行监督， 街道分中心对责任块及信息员进行整体考核，不仅提高了这些部门的协作意识，增强了责任感，也增强了考核的公信力。

（三）闵行“大联动”坚持规范化、制度化管理，为城市综合管理提供了法治保障

为避免人走政息，确保“大联动”的常态化，闵行区特别重视制度建设。一是制定了一系列推进和保障“大联动”工作的规范性文件。例如：发布了《关于建立城市综合管理“大联动”新机制的实施意见》、《闵行城市综合管理和应急联动信息资源共享与使用流程规则》。二是针对一些职能不清， 经常发生推诿扯皮事件的重点领域制定了一系列理清职责、规范管理的文件。例如：出台了《闵行区关于开展无证无照经营整治工作的实施意见》（试行），明确了查处12种常见无证无照经营行为的职责分工以及综合治理的流程。 三是制定了一系列支撑“大联动”机制的技术标准规范。例如：出台了《对现有系统开发60项数据接口实时交换》等。

二、 优化特大型城市综合管理运行机制的启示与思考

闵行“大联动”带给我们的启示是：要按照党的十八大提出的“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理创新的要求，在城市管理理念、战略、机构、体制机制、风格、人员、技术等方面有所创新，建立适应上海特大型城市特点、符合时代特色的现代城市综合管理运行模式。

（一）现代城市管理理念的革新及其价值共享

结合上海特大型城市管理的动态性、复杂性、艰巨性、长期性的特点，以及建设国际化大都市的发展目标和时代要求，上海城市管理不仅应该树立服务性管理、法治化管理、系统化管理、信息化管理、精细化管理、多元化管理的理念，而且应该实现管理者之间、管理者与被管理者之间在理念上的价值共享。

要按照党的十八大关于深化行政体制改革的要求，树立以人为本的服务型管理理念，探索城市管理与服务有效融合的管理新模式，积极打造职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务政府；要以法治思维建设法治城市，牢固树立法治化管理理念，坚持依法行政，提升城市管理法治化水平；要树立系统化综合管理理念，不断强化大局意识和责任意识，形成一种管理内容综合、管理手段联动、管理方式多样的整体系统协调的局面。这也是“十二五”规划纲要关于“加强城市综合管理”的明确要求。要树立信息化管理理念，充分运用现代信息技术，打造信息化运作平台，全面推动城市运营管理流程再造和制度重构，建立全新的“数字化智慧城市”运营管理新模式；要树立精细化管理理念，在日常管理的基础上，进一步细化和优化管理流程，通过规范化、标准化、程式化管理，最大程度地降低管理成本，以获得最佳的执行效果；要树立“多元共治”理念，构建新型的、政府主导下的城市政府、社会组织、企事业单位、 市民共同管理的多元治理模式， 实现城市管理的“共建共享”。

（二）确立城市管理战略目标，实现治理目标的科学化

⒈深化城市管理的内涵建设， 实现城市管理与服务有效融合的战略性目标。在城市管理中，不仅要更加注重保障城市安全与秩序， 为市民创造良好的城市环境，实现打造美好城市的工具性目标，而且应更加注重在管理中体现服务， 更加注重民生服务的战略性目标的实现，成就幸福人生，体现城市政府为人民的价值追求， 实现城市管理的工具理性和价值理性的统一。当然， 这应该立足于社会主义初级阶段的国情和不同城市的发展水平， 在合法性的基础上满足市民的合理性需求，维护市民的利益。首先，要强化城市管理。因为服务蕴含于管理中；其次，排除障碍，主动为市民提供方便；再次，拓宽城市服务范围，加强前端管理，提供优质服务。

⒉完善疏堵结合的制度建设， 实现城市秩序与活力相得益彰的现实性目标。在城市管理中，只有坚持疏堵结合的原则，少管控、多疏导，才能兼顾城市秩序和活力。所以，应发挥“条块结合、以块为主”这一工作模式的优势，畅通疏导渠道，因地制宜开设“疏导点”，规范设摊，化解城管与摊贩的矛盾。

（三）重建城市管理组织结构，实行大部制城市综合管理

由于城市管理涉及面广、 行业跨度大、 管理机构多、管理难度高，因此，建立大部制、综合性的城市综合管理机构是理智的选择。 建议设立代表市政府行使城市综合管理职能的权威性管理机构——上海市城市管理委员会，统一指挥、协调、考核城市管理方面的工作，统筹行政管理资源和社会管理资源， 促成城市管理各职能部门之间、各层级之间的有效协同。无论上海世博会期间的“一办两组”协调机制，还是闵行的“大联动”机制， 都充分证明了城市综合管理必须发挥大部制的管理优势，形成市区、条块、条线联动的管理模式。

（四）加快形成市区联手、部门联动、条块结合、以块为主的城市管理体制和源头治理、动态监管、应急处置相结合的城市管理机制

为适应社会主义市场经济和城市发展现代化的要求，必须改变政府单一的行政管理模式，通过优化层级管理，实行重心下移，突出综合管理，强化公共服务，形成市区联手、部门联动、条块结合、以块为主的城市管理体制，即基于“两级政府、三级管理、四级负责”的城市管理思路，构建“市府统一领导，区府全面负责，街镇统筹实施，社区配合落实”四级分层分工协同共管的新型城市管理体制。

城市综合管理不仅要加强日常管理，同时，也应把城市应急管理工作纳入到政府日常管理中， 应最大限度地利用日常管理机制，深化安全隐患大排查工作，建立信息上报、问题溯源和责任倒查机制，突出前端管理和源头治理； 应最大限度地利用信息平台加强动态管理，加快形成源头治理、动态监管、应急处置相结合的管理机制。

（五）实施前置化、精细化和法治化管理，实现城市管理模式转型

⒈实施前置式管理，实现源头治理。加强前端管理与服务， 实行管理方式的前置化是应对城市管理的不确定性和复杂性的必然要求， 也是实行长效管理的必然要求。因此，应重视源头管理，实现由被动执法到主动管理的转变， 实现由解决管理问题到超前谋划防范问题的转变。

⒉实施精细化管理，通过标准化、程式化、零缝隙管理，实现动态监管。⑴通过标准化管理，提高城市管理的精确度。首先，规范工作标准，明确问题的处置标准；其次，建立科学、量化、硬性的考评机制。要建立集合行政效率指标、 经济社会效益指标和老百姓满意度指标的综合评价体系。⑵通过程式化管理，加强动态监管。城市综合管理应该建立发现、立案、派遣、处置、核查、结案、改进的闭合管理流程，特别是要通过研判分析系统，对数据库的数据进行案件发生态势分析、运行态势分析和预案执行情况分析， 及时总结规律和经验教训。⑶实施零缝隙管理，实现管理信息的无缝衔接、管理空间的无缝衔接、管理时间的无缝衔接、管理责任的无缝衔接、管理绩效考核的无缝衔接、日常管理和应急管理的无缝衔接，形成全天候、全方位的城市管理运作机制。

⒊实现管理法治化， 加快形成党委领导、 政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制。⑴加强法治保障。首先，加强城市管理立法工作，既要规范“堵”，也要规范“疏”，为城市管理提供强有力的法律支撑；其次，重视多元主体参与城市管理的制度设计，重视健全志愿者机制，使之常态化、制度化，打造城市管理体制外的“常规军”；第三，重视依法自治的现代社会组织建设， 明确政府与社会组织间的边界设定和主体性位置，规范其行为准则。⑵切实推进依法行政。首先，严格遵守执法与教育、执法与疏导、执法与服务相结合的原则，既严格执法，切实维护法律的权威，又文明执法，切实维护被管理者的权利。其次，加强政府管理部门的日常管理，指导、督促市场主体的作业管理，摆脱过去以罚代管、 过度依赖行政执法管理的思维定势。⑶完善考核监督体系，落实责任制。主要是完善对政府职能部门的双重管理和考核机制； 加大公开考核的力度，发挥人民群众和媒体的监督作用，使管理部门认真履职。

（六）推进城市管理社会化，实现城市治理主体和管理人员的多元化

城市综合管理涉及城市基础设施运行系统的维护和城市公共空间的有序使用， 但仅靠城市综合管理高位协调机制实施联动协调管理是不够的，还需要政府、市民和社会组织的共同参与， 方能实施城市管理的社会化， 实现政府行政管理和社会自我管理有效结合的多元共治目标，形成共治共享的工作格局。城市管理社会化主要涉及两方面：一是不断探索市场化管理模式，改政府购买岗位为政府购买服务， 提高管理效率和效能。政府应通过选择优质管理公司负责社区管理，从而集中精力做好指导、监督和执法工作。二是以社区建设为抓手， 充分发挥社会管理多元主体自治、 自律的作用，通过开展各种活动，吸引群众参与城市治理，最终实现政府与公众的利益互惠、良性互动、成果共享。

（七）创新城市管理技术，实现治理工具的信息化，建设“智慧城市”

城市综合管理必须实行技术创新， 构建一个集通信、计算机、网络、地理信息系统、视频监控、数据共享及信息处理等多技术的智能化运行平台，消除信息“孤岛化”现象，向集约高效的数字化、信息化“智慧城市”转变。这样，不仅能够促使职能部门履行职责，而且能够促进城市管理、服务和执法的综合运用，还可降低百姓办事成本。 上海、 北京等特大型城市应该加快推进“智慧城市”建设，以信息化手段为支撑，以网格化的责任机制为基础，依托电子政务网，采用顶层设计、集约建设方式， 整合分别属于不同部门的相关城市管理类网格和网络资源，完善市级城市综合管理监管平台，构建科技加制度的城市综合管理新模式。

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