执行力疲倦

亓坤

喜欢足球的人都知道，德国足球队向来以作风顽强著称，曾多次夺得世界杯、欧洲杯冠军，被称为日耳曼战车。德国足球之所以成功，除了队员高超的球技外，还有一个拿手秘诀，就是他们在贯彻教练意图、完成位置任务上的完美执行力，即使比分落后也初衷不改，执著坚守。

事实上，优秀的执行力，不仅是一支足球队克敌制胜的法宝，同时也是新时期领导者的必修课。执行力的强弱，直接关系到各项工作任务能否顺利进行。不论多么好的制度，如果缺少了有力的执行，也只会形同虚设。

三中全会提出的改革，民众纷纷表示期待，同时也有一些人表示担忧，会不会“蓝图绘制很丰满，落到实处很骨感”？

政令难出中南海？

“三分战略，七分执行”。再好的规章制度，没有强有力的执行都是纸上谈兵；缺乏执行力，计划就会打折，机会就会丧失，仅剩一纸空文。

5年前，当时刚刚卸任的教育部副部长张保庆向媒体炮轰：“中国目前最大的问题是政令不通，中南海制定的东西有时都出不了中南海。像解决困难学生助学贷款的事情，下边根本就不听，连这样的政策都不执行，还说别的？”

如果把镜头从新调整推进，回顾近几年来对房地产的调控，直观北京上海等大城市调控方案，“国八条”、“国六条”、“国四条”、“国十条”、“新国八条”、“国五条”等条款相继出台，房价不但没有下降，反而带来一波赛过一波的高涨热潮，有人调侃道，“不要再调控了，越调控房价越高。”人们对政府的执行力画了大大的一个问号。

类似的事情在其他领域也存在，比如产业升级，金融危机之前一直在搞，后来同样因为经济刺激计划而停止。再比如节能减排，尽管中央对节能减排三令五申，但有的地方就是落实不下去，政策遭遇“虚假执行”，导致节能减排4年未达标。甚至有些地方高耗能行业还在增长，越淘汰落后产能反而越多，全国很多地区生产总值能耗更是由降转升。还有些地方，为了完成节能减排的目标，“咔”，像大剪子一样拉闸限电，因此企业就没电了，不管你有多少订单都得哭。再看为了实现节能减排的目标，甚至把居民家冬天的暖气停了。

“村骗乡、乡骗县、一直骗到国务院；国务院下文件，一层一层往下念，念完文件进饭店，文件根本不兑现”，一条顺口溜形象地反映出中央与地方基层之间在执行层面存在的“肠梗阻”。

曾有人总结出地方执行不力总结为“十大顽症”：一是对抗执行，有令不行，有禁不止；二是逃避执行，推诿扯皮，推卸责任；三是歪曲执行，上有政策，下有对策；四是附加执行，加塞搭车，地方保护；五是盲目执行，不辨方向，不切实际；六是机械执行，照抄照搬，唯上唯书；七是选择执行，断章取义，为己所用；八是被动执行，不推不动，消极怠工；九是越位执行，擅权争利，胡乱插手；十是虚假执行，形式主义，大轰大嗡。

执行力的核心是落实，“十大顽症”严重影响了国家方针政策的贯彻落实，也损害了中央权威。

只有认识到位才能执行到位

为什么顶层设计明明简单明了，下面就是顶着不干？为什么上面三令五申，下面却置若罔闻？

无论是你有政策、我有对策的替换性执行，断章取义、为我所用的选择性执行，软拖硬抗、形式主义的象征性执行，还是大搞土政策的附加性执行……这些执行怪现象的背后，都是本位主义、地方利益在驱使。对上面给资金给项目的政策，趋之若鹜，如中央4万亿投资计划出台后，地方暗暗角力，“跑部钱进”，体现出了超强的执行力；对一些事关百姓民生切身利益和社会长治久安良性发展的“长策”，如节能减排、结构调整等却显得执行疲软；对一些规范官员从政行为、加强党风廉政建设的规定，就不痛不痒，用会议贯彻会议，文件贯彻文件形式化执行；对一些破除当地非法利益格局的严令，就软拖硬抗，拒不执行，如中央三令五申清理小煤矿，一些地方官员置若罔闻，“官煤勾结”难以撼动。

其主要原因是政府的“自由裁量权”过大。中国社会学会社会政策研究中心秘书长唐钧认为，行政部门的权力往往“太宽太泛”，很容易滋生“找关系，走后门”，执行力不强，或者上有政策，下有对策的不良后果。

现行管理体制存在着机构重叠、职能交叉、责任不清、执行缺位现象，条块关系不清、管理权责不明，严重抵消执行力；行政权力部门化的利益驱使同样阻碍执行力，政府组成部门作为政府职责权力、利益的代表，却不能有效维护政府利益，只维护本部门利益，而且执行过程中利益倾向性表现突出，执行机关选择部门利益而放弃政府利益。“有利可图的争破头，没有好处的踢皮球”，千方百计应付和阻挠相关政策法规的落实和执行。

同时，国内现行行政管理体制有多头管理的问题，“大家都抓，大家都抓不好”，比如食品安全，很多部门都在管，反而导致执行盲区。

对谁负责？

我们看到，一些并不复杂的事件总是要“惊动国务院”、“惊动中纪委”，才能执行到位，于是，现实中出现了这样一个悖论：人人批判人治，但当遇上只有领导关注才能解决问题的时候，人人又渴望人治能够迅速见效，对威权政治寄予厚望。这也是为什么在很多地方，执行力的强弱，往往并不取决于政策的重要性或法律的权威，而取决于顶头上司的态度。

“一把手政治”是不折不扣的体制弊端。“老大难，老大一抓就不难”只是个误区，什么事都要一把手到场，片面夸大了一把手在执行层的作用，忽视了班子其他成员特别是整个公务员队伍的执行作用，而他们才是真正的执行主体。干部队伍的整体资源没得到激活和优化配置，执行力难增强。并且，一些执行者对上负责，这个“上”也并非上级组织，而是上级个人，尤其是管着官帽的这个人。

执行力首先要搞清楚“到底对谁负责”，现在某些基层存在执行力评判标准主体错位的问题。政府的公共权力来源于人民群众，应当为人民群众服务。政府各项决策的价值取向和受益主体也是人民群众，所以人民群众应当成为执行力监督评估的主体。但长期以来，监督评估的主体是上级机关，人民群众没有参与权和评判权，所以执行过程监督失控，执行结果评估失真。

需要注意的是，一直以来，对地方党政领导班子和领导干部的各类考核考察，简单地把地区生产总值及增长率作为政绩评价的主要依据，所以地方干部想方设法，不惜造假去适应上级的考核和评估标准、拼凑执行成果。

怎么管与管什么

其实早在2006年，时任国务院总理温家宝的《政府工作报告》中就提出了“把提高政府执行力作为当前政府自身改革和建设的一项重要任务”，这是“执行力”的概念被首次写入《政府工作报告》，标志着政府执行力建设被正式纳入国家治理范畴。

自十八大以来已有许多官员因贪污腐败落马，其中不乏重量级高官，彰显了高层“老虎苍蝇一起打”的态度。新一届政府执行力强，是大家一致认可的。国外媒体如此评价“中国自己拿起了手术刀。”

各界关注之余，一个普遍的担心是这种执行力是否可持续。国家行政学院教授许耀桐担忧地表示，新一届政府成立后，各地新班子的执行力会不会是昙花一现。十八届三中全会的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）说得很好，执行难度也非常大。

全会设定的改革目标时限是2020年，时间紧，任务重。在深化行政管理体制改革的过程中，怎么管的问题引起高度关注。唐钧表示：“在行政管理方面，一说管理，无论经济管理，社会管理，我们的政府都在准入方面做了很多工作，下了不少功夫。这一点我们的政府也意识到了，在三中全会的《决定》中也提到放开准入这一块。那么执行力就要从事前管理挪到事后管理。一旦放开准入以后怎么管理，从改革开放到现在这一块管理一直都是弱项。配套的政策法规通过专门机构进行，让政府机构转变方向，具体实施办法需要高层的深层考虑。”

核心是“做”和“干”

值得高兴的是，经过30多年的改革开放，中国在改革过程中不断积累实践经验，衍生出一套符合国情的改革方法论，并形成了有中国特色、贯穿上下的改革执行力。可以说，改革方法论的深刻性与改革执行力的有效性在很大程度上决定了改革的深度、广度与力度。这也决定了十八届三中全会之后，中国改革推进将更加注重“整体性、系统性、配套性”。

“整体性”包括改革必须充分考虑各项影响改革的要素，注意各要素间的关系，避免因考虑不周影响改革的进程与成效，必须保持各项改革的步调一致性。因为诸多原因处于改革滞后的领域和区域需要打破利益藩篱，避免拖整体改革的后腿。

“系统性”包括改革方案必须兼顾各个社会子系统之间的联动关系。单一领域的改革对其他社会领域和主体也可能具有一定的影响，甚至“牵一发而动全身”，这就需要对各个领域改革之间的关系作深入思考和相应准备。如部分改革之间存在短期或局部的冲突，也需要充分协调，把握先后与轻重顺序。

“配套性”包括单一的改革主体措施需辅之以其他针对性改革措施，才能将改革的综合成效最大化，否则，可能使其陷入事与愿违、初衷难圆的局面。

从政府层面看，在国内外经济形势复杂，改革步入深水区的背景下，对政府原有的行政管理机制提出新的要求，作为改革的执行机构也要顺应改革而先改革。

就行政部门的“自由裁量权”，唐钧希望这个“权力”能尽量小一些。新一届政府提出，减少审批、转变职能。转变职能则意味政府要把该管的事管好管到位，其中精简机构是职能转变的一个措施，能降低社会整体运行的行政成本，同时减少审批能促进市场资源优化配置，让企业把更多精力专注于为市场创造价值而不是关注于搞好与政府关系。

激励相容

三中全会的《决定》全文2万字左右，涵盖15个领域、60个具体任务，句句是改革，字字有力度。落实下去都会使领域的体制机制发生巨大变化。每一个中国人都迫切地期盼新一届政府的执行力。

无论多么伟大的改革构想，都需要在亿万人民的支持下才能完成。“改革的根本力量在于群众，办法来自基层。”唐钧表示，“政府的职能是服务而不是掌舵，一个合适的政治体制应该普惠于民，追求公共利益，服务于公民，重视公民权。政府改革重在充分了解民意，把百姓的切身利益作为政府自身的公共形象。”

良好的政府治理固然能够实现各级政府部门与人民群众的利益相关方的激励相容，但要真正做到这一点并不容易。

唐钧认为，越是在改革的关键时刻，越是要发展软要素相关的领域，越不应该强行做量化的指标管理。比如，2012年落实了教育拨款占财政支出4%的目标；有些地区要求银行贷款给中小企业……惠民的政策才能聚拢民心，为改革争取更多的时间和空间，同时还能保持中央政府改革意志的执行。而提高执行力，直接关系到改革方略能否落实，并对社会及经济预期产生巨大影响。

改革最终是给人“松绑”：解放“人”，才能激发创造社会财富的活力，依靠“人”，才能获得不竭的改革动力源泉，惠及“人”，才能体现社会的公平正义与温暖。