农民工子女教育的非政府组织救助研究

摘要：非政府组织参与农民工子女教育是国家重要教育政策的要求，也是教育公共治理的必然要求，它具有民间性、灵活性、志愿性、细致性的优势，通过项目运作等方式参与农民工子女教育问题。在解决农民工子女教育问题上，政府是责任主体，非政府组织是积极的参与者，国家应对非政府组织加强质量监控，提升其专业服务能力和公信力。

关键词：非政府组织；教育公共治理；农民工子女

中图分类号：G725 文献标志码：A 文章编号：1009-4156（2013）11—038-03

从20世纪90年代起，我国经历了由计划经济体制向市场经济体制的转变，农业社会向工业化社会的转型，在不断深入的城市化进程中，我国步入了名副其实的流动时代，农村的大量剩余劳动力向城市转移，由此产生了一系列社会问题。其中，农民工子女受教育问题是备受学术界和社会关注的问题之一。农民工子女包括两类：一类是留守儿童，另一类是流动儿童。不管哪一类（有相当多的农民工子女具有留守儿童和流动儿童双重生活经历）都是无可厚非的社会弱势群体。

解决农民工子女教育问题，政府是首当其冲的责任主体，但仅靠政府的力量无疑是不够的。从20世纪70年代以来，全球各国都在行政观念上发生了重大的改变，就是要改变政府包揽一切的垄断局面，主张在政府主导作用下，由政府、市场、非政府组织共同参与社会公共管理。而非政府组织以其独特的优势成为公共管理不可或缺的重要力量，已经成为现代社会的一个重要组成部分，在环境保护、扶贫、弱势群体的权益保障、社区活动、经济领域等各方面都表现活跃。在农民工子女教育问题上，非政府组织发挥了重要的作用。

一、非政府组织介入农民工子女教育的合理性分析

（一）国家重要教育政策的要求

从目前国家的重要教育政策文件来看，政府也在不断地寻求用一种合力去解决教育问题。例如，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》第一章“指导思想和工作方针”中提出：把教育摆在优先发展的战略地位。充分调动全社会关心支持教育的积极性，共同担负起培育下一代的责任，为青少年健康成长创造良好环境。完善体制和政策，鼓励社会力量兴办教育，不断扩大社会资源对教育的投入。积极发挥行业协会、专业学会、基金会等各类社会组织在教育公共治理中的作用。从这些重要的言论可以看出，引入吸纳社会力量参与教育，是我国政府解决教育问题的重要立场。这和过去的认为教育作为一种公共产品，必须全部由政府来提供的观念有了明显的转变。

（二）维护教育公平的重要力量

教育公平问题是我国在未来相当长一段时间里着力解决的重点问题，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》第一部分“总体战略”中明确指出：促进公平是国家基本教育政策，教育公平的主要责任在政府，全社会要共同促进教育公平。

农民工子女的受教育问题是教育公平的重要内容之一，如果农民工子女没有享有最基本的教育权利，就谈不上教育公平目标的实现。农民工子女作为社会弱势群体，其组织资源、文化资源、经济、社会资源都不占优势，更需要教育资源配置的倾斜以及教育政策的补偿，农民工子女应该通过平等的教育和其他人一样有向上流动的机会，这样贫穷和不公才不会变成世袭。从社会学的角度来讲，弱势群体的问题如果处理得当，可以缓和社会矛盾，反之，则会带来社会不稳定因素。

非政府组织是构建和谐社会、维护教育公平的重要力量，非政府组织集合人力、物力和财力资源关注并致力于解决农民工子女教育问题，在一定程度上实现社会资源的重新合理分配，也是对弱势群体的教育补偿。有学者认为，政府提供的公共物品的数量和质量都是由政治决策过程决定的，这样的提供水平只能满足中位选民的需求，而中位选民以外的社会成员对公共物品的需求则得不到满足，非政府组织可以向这些社会成员提供其所需要的公共物品和公共服务，与政府的功能形成互补。所以非政府组织能够在一定程度上弥补国家公共教育资源的不足和分配的不均衡，在维护教育公平问题上起了非常积极的作用。

（三）教育公共治理的必然要求

20世纪90年代后，治理理论兴起，并被广泛应用于社会学、政治学、管理学中。教育界学者普遍认为在教育学中引入治理的概念和分析模式具有深刻的教育学意义以及人文关怀精神。教育公共治理是指政府、社会组织、市场、公民个人等主体通过参与、对话、谈判、协商等集体选择行动，共同参与教育公共事务管理，共同生产或提供教育公共产品与公共服务，并共同承担相应责任。也就是说，教育公共治理要打破政府垄断提供公共产品和公共服务的现状，提倡治理主体的多元化，治理权力的多中心化。多方力量集中起来，共同解决教育问题。

长久以来，教育公共产品都是政府提供的，但政府的作用不是万能的，传统公共行政的基本假设是：国家公务员是集体利益的忠实代表，他们在执行国家公务时不会存有私益，完全遵循公共利益行事。而以布坎南为首的公共选择学派首次提出了“政府失灵现象”。第一次将“理性经济人”假设引入对政府和政治活动的分析中，认为人追求私利是根本属性，政府是由人组成的，政府决策规则是人制定的，而人本身是有局限性的，再加上政府缺乏公众监督、政府部门缺乏竞争等方面的原因造成了政府也会犯错误，政府的决策并不是十全十美的，但造成的损失和伤害可能会是巨大的。从20世纪70年代起，世界范围内掀起了将市场的竞争机制引入教育领域的改革热潮，通过教育凭单、择校运动、教育产业化等促进教育资源的优化配置。但引入市场竞争机制又引发了教育公共性危机问题。所以从20世纪90年代开始，西方学者开始寻求既能创造市场竞争又能维护教育公共性的治理路径。即第三种道路——公民社会举办教育，但公民社会举办教育往往会因为资金不足问题导致将经济利益放在主要位置。从政府失灵、市场失灵、志愿失灵的原因和结果可以看出，单靠一方的力量总是有局限性，因此，教育公共治理理论就此诞生了。

教育公共治理是历史发展的必然结果，是一种新型的政府治理工具。政府通过制度创新保障政府、市场、社会共同参与教育公共事务管理，并承担相应责任，最终实现公共利益最大化。非政府组织是教育公共治理中重要的组成部分，能够在一定程度上促进教育公共利益的实现，优化教育资源的配置。

二、非政府组织在解决农民工子女教育问题的优势

（一）民间性

民间性是非政府组织和政府相区别的一个重要方面，它不存在自上而下的等级体制，而是自下而上为弱势群体提供服务的机构。它更深入社会基层，更接“地气”，因此，更具有亲民性。正因为深入农民工子女教育的实际问题，所以有些非政府组织运行的项目非常成功，为农民工子女解决了实实在在的问题，产生了良好的社会效应，甚至影响了政府的决策。

（二）灵活性

非政府组织在项目设计上，能够根据农民工子女现实问题进行设计，在实施过程中根据实际情况又能灵活调整。从人力资源上来讲，非政府组织根据项目的不同选择不同专业的志愿者，整合不同的社会资源。

（三）志愿性

志愿性体现在，救助弱势群体主要不是通过政策和行政的力量推动，而是靠人与人之间的信任及关系网络，将志同道合的人聚在一起，基于自身的道德和良知，不以获得物质报酬为目的，以奉献、友爱、互助、进步的精神为他人和社会提供服务，以社会使命感和责任感为内在动机。它没有丝毫的强制性，完全是出于志愿者发自肺腑的认可和积极的情感融入。在解决农民工子女教育问题上不会将个人利益放在首位，而是踏踏实实地以解决农民工子女教育问题为根本指向。

（四）细致性

政府的政策有方向性和指导性的特点，但往往缺乏可操作和明晰的步骤。以留守儿童为例，2006年新修订的《未成年人保护法》家庭保护部分第十六条提出：父母因外出务工或者其他原因不能履行对未成年人监护职责的，应当委托有监护能力的其他成年人代为监护。这一条是方向性的指导，但因没有相配套的制度以及法律责任，收效有限。我国曾发生过多起因监护人缺失，造成儿童受到重创或惨死的悲剧。留守儿童的问题要防患未然，针对留守儿童监护人缺失问题，非政府组织也做了大量的尝试，通过各种形式的活动为留守儿童的成长保驾护航。

三、非政府组织在解决农民工子女教育问题的具体的参与方式

（一）整合优质资源研究问题

解决农民工子女教育问题不能图一时的激情、豪言壮语，而是首先需要专业的眼光、专业的能力去研究问题。非政府组织一个重要的优势就是能够将各种力量、各种资源整合去研究问题。英国儿童救助会有一项“春雨计划”。该计划由英国救助儿童会、上海市闵行区教育局和华东师范大学基础教育改革与发展研究所合作展开，于2012年4月正式启动，该项目计划用三年的时间完成。在上海农民工子弟学校集中地——闵行区16所进城务工人员随迁子女民办小学开展，旨在提高和改善上海市闵行区进城务工人员随迁子女小学的教育教学现状。该项目目标是：通过教师教学技能及学校管理人员管理能力的提升，改善进城务工人员随迁子女民办学校基础教育质量；帮助随迁子女增强自信、获取生活技能及自我保护方面的知识和技能：提升家庭、学校、社区、相关单位以及广大公众对随迁子女义务教育问题的关注和支持。笔者跟随课题组多次进入闵行区农民工子弟学校实地调研，在前期工作中专家学者、研究生对学生、教师、学校领导做了大量的深入访谈和问卷调查，主要目的就是找到农民工子女教育真正的问题所在，然后有针对性地进行培训和干预。这对农民工子女来说无疑是非常有帮助的一个项目，因此在和教师、家长的深度访谈中获得了他们积极的肯定和认可。非政府组织将政府、高校、社会的力量整合起来，产生了最大的合力去解决问题。

（二）各种项目运作

项目运作是非政府组织的核心工作。非政府组织在调研的基础上，设计多种切合实际的项目。农民工子女在成长中有一些共同存在的问题：家庭文化资本问题、受教育问题、心理健康问题等，非政府组织根据这些问题设计并运作切合实际的项目。从现有资料中可以看出，目前非政府组织针对农民工子女所参与的项目有家长的培训、孩子的营养计划、民工子弟学校的教师培训、农民工子女的受教育问题、心理健康教育问题的干预等。

以农民工子女父母的培训为例，农民工子女的其中一部分群体——留守儿童，因和父母长期分离，缺乏最基本的安全感，是极其脆弱的群体，很多研究者认为留守儿童的父母不在身边，会为留守儿童带来各方面的危害，建议多回家、多打电话。这种认识当然有其合理的一面，但也有其局限性。因为如果父母不能意识到自己的职责，没有能力和条件履行自己的职责，那么，即使父母在身边，对孩子也不会有太大的帮助。聂茂在《伤村——中国农村留守儿童忧思录》里指出：“在调查中发现，很多农民工，打工回到家里，令孩子更伤心。拿着打工挣到的工资在村里喝酒、赌博。成群的孩子们依旧满村乱跑、打架闹事，没人管，也没人问。天黑风高的时候，有的孩子则打着手电筒跌跌撞撞地在村里找父亲，找了半天还是找不到。或者在赌场找到了父亲，父亲根本不看孩子一眼，死命地摸牌，甚至还因为输了钱而大骂孩子。有些孩子在酒场找到了自己的父亲，父亲却不认识孩子，嘴里乱骂。”总体的研究结论是，农民工子女的家庭文化资本大都处于弱势状态。据此，非政府组织不仅举办了各种活动，促成留守儿童进城和父母团聚，最重要的是，展开了对农民工子女父母的针对性培训，让父母首先意识到如何履行自己的责任，从源头上解决了一些问题。

（三）形成积极的舆论影响

社会上的很多弱势群体，起初很少人知道他们的存在，后来被更多的人知道、了解、关注并提供援助，最终呈星星之火燎原之势。这与非政府组织不遗余力的努力密不可分。非政府组织通过正面宣传、通过项目的运作，从而让更多的人加入关注农民工子女教育中来。有些非政府组织还善于运用媒体资源和网络平台，进一步扩大影响，在2009年21世纪教育研究院与腾讯公益慈善基金会、南都公益基金会等非政府组织设立“腾讯公益新公民创新奖”，在全国范围内评选为“改善农民工子女教育”做出杰出贡献的“社会人士”，这是另一种让更多的人关注和参与到解决农民工子女教育问题的有效途径。

四、正确看待非政府组织和政府之间的关系

在解决农民工子女教育问题上，非政府组织和政府之间不是主次不明，更不是一种对立关系，政府是主导作用，农民工子女教育问题的最终解决依靠政府的决策，依靠政府优化教育资源的配置。

非政府组织是重要的补充作用，是积极的参与者。我国的非政府组织与西方相比，起步晚，还处于营养不良的阶段，存在着太多需要改进的问题。其中不乏有一些缺失公共责任意识、以慈善为幌子，为自己谋取私利的非政府组织，也有一些虽然有满腔热情，但缺乏专业服务能力。

因此，政府要加强非政府组织的管理和质量控制，通过信息平台建设等方式将非政府组织的资金、活动和行为纳入到监管之中，进行社会监督和舆论监督，做到公开透明。通过制度来促进非政府组织的公信力和服务能力不断得到提升。

另外，非政府组织本身要加强组织建设，使组织行为规范化、专业化。加强志愿者队伍建设，不断提升自身服务水平，有效调动社会力量，使自身服务越来越专业化。

参考文献：

[1]李红艳.非政府组织管理研究[M].北京：知识产权出版社，2011：91.

[2]姜美玲.教育公共治理：内涵、特征与模式[J].全球教育展望，2009，（5）.

[3]马庆钰.中国非政府组织发展与管理[M].北京：国家行政学院出版社，2007：3.

[4]闵行区“春雨计划”国际合作项目正式启动[EB/OL].http：//xmwb.xinmin.cn/home/html/2012—05/02/content_54.htm.

[5]聂茂.伤村——中国农村留守儿童忧思录[M].北京：人民日报出版社，2008：127.

[基金项目：陕西省西安市社会科学规划基金项目“西安市农民工子女教育问题研究”（编号：13Y98）]

[国晓华：西安文理学院教育学院讲师，硕士，主要从事教学论、农民工子女教育研究]