修明渠堵暗道规范地方债

本刊记者 张利娟

解决当前我国地方债中存在的问题需要用好两个机制，首先是市场机制，即收益债要依靠项目收益来偿还；其次是行政手段，即依靠首长负责制、利润审计和预算公开来控制债务问题。

“截至2013年6月底，各级政府负有偿还责任的债务20.7 万亿元。”2013年12月30日，作为我国首次对全国五级政府性债务的底数一经公布，就成为公众热议的话题。近年来，尽管地方债务逐渐揭开面纱走进公众视野，然而，人们依旧“谈债色变”，对地方债诚惶诚恐。因此，探究地方债产生的原因、理性分析地方债、探讨规范地方债的方法和措施，进而让公众对地方债有一个清晰的认识可谓当务之急。

多重因素催生地方债

在地方债成为人们热议话题之际，地方债产生的原因也成为了人们争相讨论的焦点。

“地方债产生的根本原因是工业化、城镇化的发展。工业化、城镇化发展过程中的基础设施建设是几代人受益的，从国际经验来看，工业化、城镇化建设过程中都会发行一些长期债券，把城市化产生的基础设施费用分开一下，这里面就存在所谓的‘代际公平’。”国家发改委宏观经济院经济研究所副所长宋立告诉本刊记者。

代际公平

是可持续发展原则的一个重要内容，主要是指当代人为后代人类的利益保存自然资源的需求。

代际公平三项基本原则

保存选择原则、保存质量原则、保存接触和使用原则。

地方政府是中国经济增长的重要推手。对地方干部来说，经济增长快，政绩就突出，为此不少地方城市建设大拆大建、贪大求洋、寅吃卯粮，缺乏长期规划，最终导致当年生产总值增长了，但财富未必积累多少。“片面追求GDP是我国地方债急剧增长的主要原因，而非地方债产生的原因。”在问及片面追求GDP是否是地方债产生的原因时，宋立如是说。

北京大学国家发展研究院教授林双林则从三个方面分析了我国地方债产生的原因，一是地方政府财力不足。依照法律，我国地方政府本级不允许有赤字，所以地方政府每年都靠巨额的财政转移支付填补收支缺口，但是转移支付远远不能满足地方政府的支出需求。二是土地财政越来越难。这些年来许多地方政府依赖土地财政，地方政府出售城市国有土地获得财政收入，还从农民手中低价征买土地，高价向开发商出售，开发商将土地成本加到房价转嫁给购房者，但随着城市周边土地越来越少，土地财政难以持续。三是地方政府对中央的依赖。我国地方财政赤字由中央政府弥补，有些地方政府总认为中央政府最终会救场，存在依赖心理，只管借，很少考虑偿还问题。

在我国，各级政府在财权和事权的划分上不相称是一个多年来的显性问题，这种不匹配表现在中央与地方政府之间，也表现在地方省级政府与基层政府之间。形成这种状况的主要原因，是我国在财税体制方面有相当多的事权从中央向地方政府乃至基层政府的层层下移，而与之相对应的财权却仍然集中在中央政府。

“分税制改革后中央与地方的财权与事权不匹配、单一的财政体制、缺少预算硬约束等原因共同造成了今天地方债的高企。”北京大学经济学院财政系副主任钱立对本刊记者表示。

理性看债

谈起地方政府债务，大多数人想到的都是欧美国家政府债务的种种弊病及其带来的灾难性后果，甚至“谈债色变”，对我国的地方债抱有十分悲观的态度。中国政府的地方债是否到了债务危机的边缘值得深入探究。

光大证券首席宏观分析师徐高表

当负债率低于百分之十二时对经济增长是没有贡献的，当负债率在百分之十二到百分之五十之间时是最有利于经济增长的，但超过百分之五十之后，也就会存在一些风险。示，目前中国公共部门的债务可持续性在世界各国中仍属良好，我国地方债并未到债务危机的地步，因此，对地方债问题不需要太悲观。

近年来，尽管一再有专家呼吁应对我国的地方债抱积极的态度，但欧美债务危机似乎给我国民众带来了心理阴影，尤其是美国底特律政府破产之后，人们对地方债的态度大都是悲观的。

发改委宏观经济院经济研究所副所长宋立指出，我国的债务和欧美债务从根本上来说是不同的，它们是消费性债务，而我们主要是投资性支出，是投资性债务。我们的债务大部分都是建设性的，形成了比较优质的资产，有些资产还可以产生现金流，对于个别地区由于举债和还债高峰过于集中，难免会遇上流动性障碍，但可以通过一些债务的置换、重组，包括延期、展期等方式来解决。因此，我们的地方债要客观看待，要看到其中有一些风险，但不要悲观。

据国家发改委宏观经济研究院相关研究表明，现代社会适当负债对经济社会是有好处的。当我们的负债率低于百分之十二时对经济增长是没有贡献的，当负债率在百分之十二到百分之五十之间时是最有利于经济增长的，但超过百分之五十之后，也就会存在一些风险。

“地方债和城市的基础建设是相匹配的，长期来看地方政府借债来搞基础设施建设是有益的，这涉及到如何解决代际公平问题。另外，目前我国房地产正在降温，宏观经济有硬着陆的风险，过于强硬的措施可能会损害宏观经济。”财政部财政科学研究所外国财政研究室主任吕旺实告诉本刊记者，“当下对地方债的负面效应已探讨较多，应更加关注其积极方面。”

国民经济研究所常务副所长王梅表示，中国的地方债应从全国层面来统一考虑。从我国地方负债增长曲线来看，最快的阶段有两个，一个是1997—1998年的亚洲金融危机时期，另一个是全球金融危机时期，而这两个时期地方政府举债建设是在为了抵御金融危机带来的风险。同时，中国地方政府有很多可以变卖的资产，这是和其他国家不同的地方。

多措并举规范地方债

面对规模庞大的地方债务，社会各界担忧之心日甚，但相关调查和研究表明，中国政府债务从各项指标看，虽然规模已不小，但与国际的警戒线还都有一定的距离，总体风险可控，且政府有足够手段化解债务风险。当务之急是在客观分析地方债产生、发展原因的基础上，努力探索解决地方债的方法和措施。

财政部财政科学研究所外国财政研究室主任吕旺实认为，解决当前我国地方债中存在的问题需要用好两个机制，首先是市场机制，即收益债要依靠项目收益来偿还；其次是行政手段，即依靠首长负责制、利润审计和预算公开来控制债务问题。

“当前，我国地方债的存量不是问题，问题在于流量。如果这个问题持续存在，将会累积金融风险，地方政府的预算软约束，导致缺乏监控和管理，地方政府的公司化行为、过度参与市场竞争，对其他市场主体投资产生了挤出效应。”北京大学国家发展研究院副院长黄益平告诉本刊记者，“因此，化解地方债出路在于让‘政府的归政府，市场的归市场，企业的归企业。’”

据相关数据显示，中国政府债务的绝大部分是地方政府债务，地方政府债务的形成与分税制有很大的关系。地方政府债务的最大问题就是地方政府的财政和事权不匹配，这是与西方一些联邦制国家的最大不同之处。

“美国地方债的监管机制有值得借鉴之处，尤其是其相关的破产法规以及联邦政府的救助程序，正是联邦政府这种不进行救助的承诺，降低了州政府行为的道德风险。对于财政联邦制，虽然中国不可能一蹴而就，但可以在监管、救助程序和破产立法等方面借鉴美国经验。”北京大学国家发展研究院教授张帆说，“因此，短期而言，我们要建立地方政府债务的约束机制，长期来看则要合理划分各级政府间事权。”

对于如何化解地方债，林双林建议，首先要给地方政府更多的财权，中国新一轮财税改革不是要使财政规模更大，而是合理划分各级地方政府的财权和事权；其次要控制地方政府支出，制约地方支出权力，把权力关进笼子里，同时，限制地方政府支出规模，提高政府支出的效率，探索建立以公共服务、民生、经济增长等为主要内容的干部政绩考核体系等；再次要提高偿还能力，政府要用借来的资金做好基础设施建设，同时有必要大力扶持民营经济发展；最后则要增加地方财政的透明度，加强对地方财政的监督。

国家发改委有关负责人表示，要坚决刹住地方政府性债务无序扩张势头，区分债务情况实行差别化管理，债务风险预警机制将尽快出台。宋立则指出，化解地方债必须建立一系列的风险债务管理制度。发行环节要先考核债务指标，如负债率、债务率等，然后决定能否发行；发行必须通过地方人大批准，所有的发债都要经过一定程序并且公开、透明；发行后管理环节则要有偿债基金，把偿债基金纳入监管，并专门建立一个账户，由上级部门监管，同时做好如果违约将如何处置和救援的准备。

对于数量庞大的地方债，作为治本之道，市政债一直被寄予厚望。党的十八届三中全会也指出，要建立透明规范的城市建设投融资机制，允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道。近期，央行副行长潘功胜表示，市政债无论在学术界还是政策上都已经形成了一个共识，目前主要是在一些技术细节上还需充分论证。