政府绩效评估：理论发展及反思＊

王 涛 时 影

（山东政法学院 政治与行政管理系，山东 济南250014）

在西方公共行政理论发展过程中，对政府绩效及绩效评估的理解历经了几次较大的范式转换，在不同时期，衡量政府绩效的标准和价值取向有所不同，这根源于对政府职能定位的调整。政府职能的本质是政府所负有的责任担当、须尽义务以及政府应该发挥的作用，其核心是明确“政府该做什么，怎样做好”的问题。传统的公共行政理论关注行政过程的效率，现代公共行政理论则强调政府的社会责任，强化公民在政府绩效评估中的地位与角色，从而拓展了政府绩效的内涵结构。［1］（P52）受其影响，政府绩效评估的实践也经历了从效率导向型评估到效益导向型评估再到服务导向型评估的转变过程。

一、传统公共行政对效率价值的极端推崇

传统公共行政理论自创立之日起，就以如何提高组织过程的效率为最重要的目标，公共行政管理被视为是一种以各种管理技术为基础追求组织效率的活动与过程。古利克说，“在行政学科中（不管是公共组织还是私营组织）最重要的‘善’就是效率。”［2］（P193）在威尔逊看来，公共行政研究首先要明确政府能够恰当且成功地做什么事情，以及如何以更高的效率和更低的成本做好这些恰当的事情，他明确提出，“行政学研究的目标在于……尽可能高的效率”。［3］

在强化政治与行政二分的思想基础上，怀特进一步探讨政治与行政二分后的政府职能。怀特指出，“政治不应该侵入行政，管理自身就是一种科研对象。公共行政自身能够成为一种超越价值（特指‘应然性的研究’）的科学，行政学的目的就是做到经济和效率。”［4］（P41）此后，人们开始把政府管理经济、社会公共事务看作一个科学事实的研究领域，更加集中专门地研究政府职能及公共事务管理问题，以期在公共管理领域最大限度地提高效率。经过这一演变过程，西方公共行政理论逐渐使政府管理公共事务的有效性建立在“效率原则”的价值尺度之上。

“效率至上”的价值诉求适应了19世纪末20世纪初资本主义社会对政府管理的高效要求，使公共行政找到了从政治学母体中脱离出来的作为独立学科的现实依据。效率至上型价值观对尚处于探索时期的政府绩效评估理念、模式和机制产生了深远的影响。在传统公共行政理论的影响下，“效率”被奉为政府绩效评估的核心价值取向和权威测评标杆。政府绩效评估是站在科学、理性和价值中立的立场上，从技术化的角度来思考政府效率的提升。这一时期，政府绩效评估主要是对政府个别部门内部的效率进行考评，关注的焦点是行政过程及效率，而非行政活动的结果和效益，由此初步形成了重效率、技术而轻效益、价值的“效率中心主义”的运作逻辑。

传统政府管理对效率的追求，对政府责任的落实、推动经济与社会发展曾起到过很大促进作用。政府管理倾向于从完全技术化的角度思考政府绩效的进步，过于注重政府活动的经济效率，而忽视了政府活动的社会影响和公共服务的多样性，从而违背了政府“公共性”的价值目标和治理理念，造成了绩效评估中的若干偏差和一系列负面效应。传统公共行政将政府绩效和绩效评估定位于“效率至上”，存在着以下几点弊端：

第一，传统公共行政由于深受科学管理理论的工具理性思维的影响，其对效率的追求还停留在简单的“技术效率”阶段，强调以最少的投入来获得最大的产出。这种完全量化的效率观由于其内涵的狭隘性而无法完全涵盖政府管理的所有领域，并把丰富而复杂的政府职能简化为单一的技术职能，缩小了政府有效性的作用视域。事实上，政府效率的本质内涵在于提供优质、高效的公共产品和公共服务，并以此增进公众的社会福利。而“在缺乏结果尺度的情况下，效率尺度因过于强调工作量和产出而以牺牲政府活动的质量和效果为代价，无疑会产生一系列负面效应。”。［5］

第二，效率至上的政府绩效理念使得政府部门及其官员将效率视为行政管理的唯一目标，而淡化了这一目标所依托的价值规范。一般情况下，在行政效果很难确认和统计的情况下，政府只能使用一些诸如GDP、税收增长率、就业率之类的经济指标来评估政府绩效。相应的，政府及其官员在利益动机的驱使下就会千方百计编造一些虚假数据来制造“政绩”，甚至为了实现所谓的“效率”而作出违法违规的行政行为。正如哈耶克所说，“大量的行政实践表明：行政机构实现它们认为紧迫目的的热情，不仅会使它们看不清它们应尽的职能，而且还会使它们认为宪法对它们的限制以及对个人权利的保障，在面对它们竭力实现其所认定的最为重要的政府目标时，都应当让路”。［6］（P14）

第三，“效率至上”的价值追求忽视了政府绩效的“公共性”的价值。政府以维护和实现公共利益与公共价值为其根本行为目标，相应的，政府绩效评估也必须以公共利益的实现为主要评价标准。因此，只有当效率有利于实现政府的公共性职能时，才有存在的意义与价值。然而，事实却是，“大多数对政府效率感兴趣的人往往仅关注提高政府效率的商业方法、高效率的监督手段和预算制定的技术等方面的内容。简言之，他们仅关注政府管理的方法和途径，而非政府的目的和政策”。［7］这种倾向最终导致手段取代目的，进而背离了政府治理的最终目的。

二、新公共行政对公平价值的理性建构

以经济和效率为基本目标的传统公共行政理论忽视了公共行政所应负的广泛的社会责任，在经济发展的同时带来严重的社会不公和社会危机，对现有政治制度稳定造成强烈的侵蚀。传统公共行政作为实证科学的产物，已无法对此给予有价值的回应。20世纪60年代，以弗雷德里克森为代表的新公共行政学派应运而生，并引发了一场新公共行政运动。这场运动既是西方行政学界对以美国为代表的西方国家连续出现的一系列社会、经济与政治危机所做出的积极有力的回应，也是人们对政府绩效的价值理性的重新思考。

新公共行政学首先抛弃了传统行政学关于政治——行政二分法的基本观点。当代西方国家的政治与行政相互渗透的事实已经证明，传统的政治——行政二分法没有现实政治生活基础。由于传统行政学一直把公共行政局限于与政治截然不同的“中立”的地位，认为“行政”是对“政治”的执行，使行政学过多地关注行政机关预算、人事、组织以及大量其他所谓“中性”问题的研究，而忽视了与社会、政治密切相关的政策问题的研究，致使公共行政游离于社会政治现实之外，远不能满足解决社会问题、处理社会危机的需要。

针对传统公共行政“效率至上”价值观的缺陷，新公共行政学派发展了社会公平理论，主张公共行政的核心价值是公平，应将“效率至上”转变为“公平至上”。该理论认为，经济和效率固然是公共行政的价值追求和目标之一，但绝不是其核心价值，更不是唯一的价值准则和终极目标。公共部门提供公共服务应关注人民需要，并以公共利益为价值取向。不论是绩效评估的标准还是执行活动，都必须体现社会公正性与合理性，符合公共行政的基本价值观。［8］（P52-53）

新公共行政理论深刻了传统官僚制的弊端。传统官僚制过于强调公共行政的职业化、专业化与技术理性，致使行政机构在社会中树立了独立强大的地位，政府与公众之间的隔阂越来越深，二者之间经常处于一种紧张、相互不信任的关系当中，从而侵害了公众利益，降低了政府工作绩效。对此，新公共行政学派主张公共行政变革的终极目标是建立民主行政模型，即“强调政府提供服务的公平性；强调公共管理者在决策和组织推行过程中的责任与义务；强调政府对公众要求做出积极地回应而不是以追求行政组织自身需要满足为目的”。总之，“倡导公共行政的社会公平就是要推动政治权力以及经济福利转向社会中那些缺乏政治、经济资源支持，处于劣势境地的人们。”［9］（P342）

新公共行政强调公民参与是实现社会公平的手段，主张民主行政。公共行政的重要任务之一是提供给不同的公民适当的公共领域，以便公民参与自我建构的行动，要重视社会公平、代表性、响应、参与及社会责任感，支持公民更多地参与公共政策（及公共服务）的发展、管理与评估，以确保更高程度的社会公平。从根本上说，民主行政理论要求公众需要是行政体系运转的轴心，即公众的权利和利益应高于政府自身利益扩张和利益满足。

伴随着新公共行政由“效率至上”向“公平至上”的转向，政府绩效评估也越来越重视政府管理的“公平价值”和“公共性”，并开始将“社会公平”的价值原则全面运用到绩效评估的理论和实践中。在具体实施的过程中，不仅强调如何以经济、有效的方式为社会提供高质量的服务，而且更加关注政府管理是否增进了社会公平。正是在这个意义上，新公共行政学派的理论观点塑造了当代公共管理基本理论的雏形，并为政府绩效评估的发展提供了新的理论支持。

新公共行政学派突出公共行政的价值，对于矫正传统公共行政时期单纯以“效率至上”的价值原则来作为衡量政府有效性的唯一尺度是十分有益的。这一理论的发展回应了20世纪后半叶社会发展对政府职能和政府管理的客观要求，是公共行政学发展史上的一次巨大的进步。但是新公共行政学在“公平与效率”的关系上并没有特别重大的发现，虽然提出了重振“社会公平”的价值目标的主张，但由于其缺乏现实可操作性，“社会公平”原则很难在公共行政的理论和实践当中付诸实施，更难以成为政府有效性建构的主导范式，以取代传统官僚制的效率至上原则。［10］（P49-50）

三、新公共管理向效益原则的价值转换

20世纪80年代，一种以经济学理论为基础、以政府和市场关系的协调为核心理念的公共管理理论——新公共管理理论在英美两国率先产生，并迅速扩展至西方各国，形成广泛的世界影响。

针对传统官僚体制的集权模式、等级结构、非人性化管理和僵硬的工具理性、繁文缛节以及由此造成的行政效率低下等弊端，奥斯本、盖布勒等等新公共管理理论的代表人物主张用企业精神来改革政府。这一新的视角和途径由10种具体“药方”构成：起催化作用的政府、社区拥有的政府、竞争性政府、有使命感的政府、讲究效果的政府、受顾客驱使的政府、有事业心的政府、有预见的政府、分权的政府和以市场为导向的政府。奥斯本和盖布勒非常强调把私营部门成功的管理理念和方法移植到公共部门中来，将市场力量引入到公共服务的提供中来，并强调政府服务中的顾客意识。在他们看来，“只有顾客驱动的政府，才能提供多样化的社会需求并促进政府服务质量的提高。”［11］（P164）

与传统的公共行政理论相比，新公共管理理论的贡献并不仅限于提供了一种全新的政府管理理念和方式，而且还在于它确立了一种新的行政价值观。该理论高扬以效益为核心的“3E”原则，并凸显“责任、向私营部门借鉴管理方式、公共服务政治化、公共服务社会化（公众参与）”等相关价值目标，从而实现了政府绩效的评价标准由效率至上向效益原则的价值转换。欧文·休斯在《公共管理导论》一书中指出：“新公共管理明确表示了脱离古典官僚制的意图，试图使组织、人事、任期和条件更有灵活性。……这些做法背后的推动力是‘3E标准’，即经济（Economy）、效 率 （Efficiency）和 效 果 （Effectiveness）。其目标在于将掌舵与划桨分开，通过民营化和市场检验等方式减少政府职能。”［12］（P62）具体说来，其所倡导的效益原则包括：提高公共部门的资源配置效率和工作效率；增加政府实施的各种计划、项目的有效性；通过职能转移缩小公共部门的规模，削减政府的预算开支；改善公共部门提供的产品和服务的质量；使公众更加容易获得公共服务，增强公共服务对公众需求的反应力；增加行政行为的透明度，使不透明地行使公共权力的机会最小化；完善公共机构的责任机制，使公共机构及其主管人员更好地对政务官和议会负责。［13］（P52）

新公共管理理论对效益原则的强调直接影响了人们对政府绩效的价值定位，并为实践中的政府绩效评估提供了新的理论基础。在新公共管理运动的推动下，政府绩效评估得到极大的重视和广泛的推广。以市场和顾客为导向，要求政府部门“实行绩效管理，提高服务质量和有效性，以及界定政府绩效目标、测量与评估政府绩效”。［14］（P92－101）政府绩效评估在引入市场竞争机制的同时也引入了“顾客至上”的服务观念，政府绩效评估的重心也从对政府效率的强调转向对公共服务结果、质量和效益的评价，“经济、效率、效果”成为分析政府绩效的基本维度和新范式。在这一过程中，公共服务质量和公众满意度被提到了重要地位，并开始突破传统绩效评估以政府自身为主体的做法，使得绩效评估过程更加规范化、系统化，以致于有西方学者称传统的“行政国家”正在被“评估国家”所取代。尽管这套标准在具体实施上还存在诸多困境，但它至少表明绩效评估建立在市场基础上，强调结果导向和公众满意度，有助于绩效观念的强化、服务质量的提高和管理效率的提升。

需要指出的是，新公共管理理论从管理主义路向来再造服务行政的做法存在重大缺陷，其对政府绩效的价值预设也存在着重大的认识误区。首先，新公共管理理论对人性的认识存在偏颇，扭曲了公共行政的价值，丧失了公共行政在民主治理当中的正当性；其次，该理论强调借鉴私营部门的管理方式来提升政府绩效，并把关注的焦点放在达到标准和使顾客满意上而没有适度地强调公法和民主规范，一方面表现了对市场基本教义和市场机能的过度崇拜，另一方面使得多样化的政府职能过于简化，混淆了公共部门和私营部门之间的区别；第三，该理论将公共行政官员视为企业家，而将公民视为顾客的做法狭隘且不恰当，不适合于公平、正义、参与和表达公共利益这样的民主原则等。

在这种情况下，学者们提出公共部门的改革应当回归到以宪政主义为特质的新公共服务行政上来。

四、新公共服务对“服务行政”的重塑与思考

在反思与批判新公共管理理论的基础上，新公共服务理论在20世纪末应运而生。新公共服务理论吸收了民主与公民权理论、社区与公民社会理论、组织人本主义和新公共行政以及后现代公共行政理论的思想资源，提出了沿着宪政主义的路向重塑“服务行政”的主张。重塑“服务行政”不应仅仅停留于管理、组织和经济的技术设计面，而应确立一种强调民主、代表性、政治回应和责任的价值观，寻求公共行政的公共性、正义性和合法性的价值根源和精神灵魂，重新思考公民身份和公民参与的新渠道以及重建政府与社会之间互动的新型合作关系。这一理论以公民权利为核心，“将公共利益的民主价值观、公民权和服务重新肯定为公共行政领域的规范性基础”。［15］（P17）

登哈特夫妇在《新公共服务——服务，而不是掌舵》一书中，强调政府行政的本质不是管制而是服务，并据此提出了政府所应遵循的七项原则，即：服务公民，而不是服务于顾客；追求公共利益；重视公民权胜过重视企业家精神；思考要具有战略性，行动要具有民主性；承认责任并不简单；服务，而不是掌舵；重视人，而不只是重视生产率。［15］（P40－41）这意味着在新公共服务理论那里，公共服务是现代政府的核心职能，公共利益、公民权利和民主价值在公共行政中处于中心地位。登哈特所说，“那些政府中的人也必须愿意去倾听，以及愿意把公民的需要和价值放在决策和行动的首要位置上；他们必须以新的和革新的方式主动出击，去理解公民正在关心什么；他们必须对市民的需要和利益做出回应。”［16］（P204）同时，政府要“为多方主体参与管理提供平台”，公务员要“为民众表达意志、参与管理搭舞台”。［17］通过将公民纳入到公共服务与决策的过程当中，公民的主张和意愿得以在政府的决策中表达出来，他们因而会获得更有效率、更符合公民需要的公共服务。

概括起来，新公共服务理论最主要目的就是“将公共管理理论从对民主价值的背离中重新拉回到民主行政的轨道上来”。［18］（P47）在实践中，新公共服务理论倡导把民主因素和公众本位理念全面引入公共管理领域，并由此构建一种服务型政府的新型治理模式。与传统公共行政和新公共管理理论不同，新公共服务理论把权力转化成为公民服务的工具，强调政府应以追求社会经济的协调发展和公共利益为基本目标，公民权利和公共利益在公共服务中具有至高无上的地位。公共行政官员即便是在涉及复杂价值判断和重叠规范的情况下，也能够并且应该为了公共利益而为公民服务。［15］（P115）

尽管新公共服务理论还遭受着来自各方的挑战，甚至有学者认为其“是一种假说而非理论”，［19］但它在吸收传统公共行政理论和新公共管理理论合理内容的基础上，摒弃了狭隘的“效率至上”观，提倡关注民主价值和公共利益，对构建全新的政府公共服务职能体系起到了重要的指导作用。［20］（P82）同时，它为突破西方“管理主义”模式和组织技术层面改革框架的窠臼，把民主、服务因素引入行政权力的运行过程和政府绩效评估领域中，确立一套适应服务型政府职能要求的绩效评估制度体系提供了丰富的理论养料和明确的价值指向。

与新公共服务理论的理念相呼应，现代政府绩效评估作为政府治理的工具，越来越多地体现出现代治理的意蕴和民主行政的发展方向。它否认政府绩效可以用简单的效率测量和市场标准来衡量，而主张用社会和民主的标准来衡量公共服务的质量。换言之，评价政府绩效优劣，主要不是看它投入了多少资源，做了多少工作，而是要考察它所提供的在多大程度上满足了社会公众的需要，这就意味着公民满意原则成为政府绩效评估的最终尺度和实践前提。在这种评估体系下，作为公共产品提供者的政府处于被评估者的地位，而公民则成为真正的主权者，由此实现了和民主行政本质要求的内在统一。

政府职能的价值定位、政府管理模式的演变和政府绩效评估理念的发展，都深刻影响到公共行政理论的发展。在公共行政模式从传统公共行政到新公共管理再到新公共服务的转变过程中，政府的角色定位也从实施统治到实行管理进而到从事服务。随着政府在社会中所处地位的转变，政府绩效评估的内容和重点也在不断进行着调整：从传统的强调对效率、技术和工具理性的追求转向强调追求人民主权、公民权利、人性尊严、社会公正、公共利益、社会责任等 多 元 价 值。［21］（P216－217）可 见，每 一 种 价 值 预设的历史生成，都以特定的社会历史要求所规约的政府职能密切相关，由此决定政府绩效的评价标准。政府绩效标准的演进历程在根本上体现了现代治理意蕴和民主行政的发展方向，其最终目的是提高政府提供公共服务的效率和质量，提高政府的回应性，实现政府的多元价值目标。

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