城市基层社区治理尝试项目化管理的案例研究

周世强

城市基层社区治理尝试项目化管理的案例研究

周世强

一、项目化管理的历史发展及基本理念

项目化管理本身起源于经济领域，是现代企业为适应市场经济的发展，不断增强自身创新、变革、竞争的能力而作出的管理方法和手段的选择。项目化管理改变了传统管理体制下部门分工、各司其职的框架设置，它以目标的最佳实现为标准组建团队、投入资源、评估监督等。

随着经济全球化、社会分工日益精细的发展，项目化管理开始应用到社会生活的广阔领域。项目化管理的理念和思想强调：一是目标性(规划性，目标不经详细方案规划不可能立项；二是科学性，方案不经专家论证、不经比较鉴别不可能通过；三是程序公正性，产生过程由第三者参与，杜绝主观性；四是团队协作性，要求围绕“项目目标”组建最有战斗力的工作集体；五是群众参与性，完成目标追求集体成果，不突出个人，强调群体积极性的发挥；六是效益最大化，以上要求的实现是为了追求工作效益的最佳成果。通过以上分析可以明显看出：项目化管理是实现成本最节约化的工具和手段。应用到社区治理领域，是符合社会治理的发展要求的。

二、项目化管理在居民自治、社区治理中的尝试案例

在推进社区规范化建设试点工作的过程中，建国门街道办事处积极实施社区居民院自治管理项目，提高居民院的自我管理水平。将网格化城市管理新模式向住宅区延伸，逐步建立政府引导、居民自治、业主自我管理与物业服务有机结合的网格化社区物业综合管理模式。

（一）建国门街道办事处在居民自治、社区治理领域的项目化管理尝试

针对居民最为关注的违章建筑问题，社区制定了“治理贡院二条”项目计划，以居民自治为切入点，以居民自我教育、自我监督、自我管理、自我提高为抓手，探索项目化运作的新方法。

1. 项目背景

西总布社区位于东城区建国门街道东部，紧邻二环路、长安街，辖区内以平房院为主，属于典型的平房型社区。由于地理位置的便捷，近两年出租房屋的价格上涨较快。社区一部分居民在利益的驱动下，在胡同里搭建起违章建筑，以供出租谋利，不仅破坏了环境，也给社区治安、消防安全等工作埋下了隐患。以贡院二条为例，在长约150米、宽约9米的胡同内违章建筑多达22处，高峰时居住流动人员40余人，居民反映强烈。

2. 发现需要

曾经发生的火灾事件促使街道社区下定决心整治贡院二条胡同内的违章建筑。社区干部密集走访居民，了解百姓对整治工作的态度，对群众反映强烈的急难问题进行梳理、分类。

3. 申请项目

社区制定了“治理贡院二条”项目计划，以居民自治为切入点，以居民自我教育、自我监督、自我管理、自我提高为抓手，结合区街规范化社区建设文件相关精神，吸取以往群众工作中的经验教训，探索项目化运作的新方法，并制定了《治理贡院二条项目计划书》。

4. 项目审核、资金发放

建国门街道办事处根据相关规定对“治理贡院二条”项目进行了审核、批复及项目资金发放。

5. 项目实施

贡院二条胡同环境治理项目主要分以下几个步骤开展了项目工作：

（1）发放调查问卷，正式征求居民意见，并在第一时间将统计结果在贡院二条胡同显著位置予以公示；

（2）召开贡院二条居民大会，邀请居民们推荐和自荐人选，建立自治组织；

（3）召开贡院二条居民管理和监督小组成立大会，监管小组对拆除时间、拆后规划等事项进行了研究；

（4）居民管理和监督小组成员研究制定胡同规划方案、起草胡同居民公约等具体事项内容；

（5）街道邀请社工专家到西总布社区针对贡院二条治理项目做专业指导，并提出具体意见；

（6）城管队员到现场取证、画图，准备资料上报区规委，区规委批准后，召开违建房主会，送达限期拆除通知书；

（7）居委会工作人员深入居民家中做工作，争取在限期内由居民自行拆除；

（8）对限期内拒不拆除的住户，由城管部门执行“强拆”程序。

6. 项目监管

（1）拆违工作正式开始，城管分队、社区居委会、社区民主监督委员会全程现场监督、协调。

（2）社区张贴了《贡院二条规划草图征求意见稿》，征求居民们的意见、建议，汇总建设项目需求，由街道聘请专业部门提出预算，并经会议通过即可施工建设。

7. 项目评估

由街道聘请专业部门提出评估方案，并对项目完成质量进行评估。评估完成后，贡院二条监管小组更名为贡院二条自管会，承担自治自管、维护整治成果的职责。

（二）该项目在促进居民自治过程中需要明确的几个问题：

以社区居民自治为切入点来解决社区私搭乱建问题是一种创新，但从公民权的角度来看，存在矛盾和问题，居民自管会作为自治组织不具有公共执法权力，处理私搭乱建问题将违反物权法。在此问题上，有必要区分公权力和私权力，公权力属于政府部门，城管和公安都属于公权力的主要治理主体，私权力属于公民自治组织，自管会、居民文明公约监督小组等都属于私权力的主要治理主体，作为居民自治组织的自管会只有私权力，拥有监督、制止、劝解的权力，但不具有强制执法的权力。因此，在此类项目执行过程中应注意以下问题：

首先，社区私搭乱建问题仍交由街道的城管部门审查认定，并下达限期整改书，为该问题的处理奠定基调，社区的宣传动员和引导工作做完后，按照相关规定依法拆除违建。

其次，由于拆除违章建筑将影响多户居民的经济利益，公权介入处理有可能造成这部分居民与政府之间的矛盾，所以有必要由经过适当培训的社会工作者先期介入被拆迁居民户，进行分类（入户调查），帮助分析目前问题，并协助其中困难户申请相关政策补偿（如低保等）。

最后，在街道的城管部门审查认定完私搭乱建建筑后，及早明确拆除违建后的新规划方案，给居民以“定心丸”；规划完成后，居委会帮助相关居民制定《居民文明公约》，组织“居民文明公约监督管理小组”，执行监督、日常巡查工作，处理拆违后居民的内部问题。

三、项目化管理对居民自治的促进作用

社区居民自治项目化管理是对街道社区传统工作的一种改革及创新。

首先，居民自治的根本在于居民参与，参与的居民自然会分析他们所处的真实状况，在发展决策中产生作用，并对整个社区生活贡献价值。街道不可能有效地解决社区所有的问题，必须要发动社区居民，使其参与社区问题决策过程，这样社区居民的需求才能得到满足，愿望才能得到实现，这是最大的资源。

其次，项目化管理建立了不同层面的社区治理部门参与机制，使得街道相关部门、社区居委会、社区居民紧密地结合在一起，开展以居民需求为导向的社区居民自治项目化管理，探索社区治理新模式。

最后，通过项目的实施形成了居民自治组织，社区居民不断参与社区居民自治项目的设计、调查、申报，并在项目实施的过程中不断学习理性地发表自己的观点、为社区事务贡献力量，逐步提高参与能力。这种模式可以使街道办事处认识到居民参与社区事务的优势，并逐步把更多决策社区事务的权力赋予居民。

四、项目化管理对街居管理的促进作用

面对市场经济的发展，面对街道社区工作需求层次化、个性化的发展，街道社区治理工作也呈现出一些不适应——工作资源的有限性和群众需求的日益发展不相适应。街道社区的发展历史促使社区形成了一定的行政特色，工作方法也存在“重管理”的特点。作为21世纪的居民，在独立意识和自主意识方面已经显著增强。居民对一个组织的向心力不再完全依附于公权力，而更倾向于公信力。以上问题的存在是社区发展的瓶颈和障碍所在。

而这些问题恰恰是项目化管理所要解决和能够解决的问题，因为项目化管理的思路要得到科学论证和表决，要得到最大多数人的同意，代表最大多数人的心声。因此，列入社区工作的项目在一定程度上保证是群众最急需、最迫切得到解决的问题，实际上就是最大限度地把有限的工作资源用于最先解决群众最关心的问题上；项目征求意见、立项、实现、评估等过程实际上也是吸引群众参与的过程，项目化管理的程序性要求，实际上实现了具体工作覆盖面的最大化；项目化管理体现的“人本”思想强调群众的参与，在解决群众对社区的向心力问题上具有得天独厚的条件和优势。

社区工作资源的多元化也适应了项目化管理的需要。项目化管理的内在特点就是资源的充分调动和利用。社区工作的特点使得基层组织工作触角拓展到社区和家庭成为可能，使得社区组织聚拢广泛的人才资源围绕项目服务群众成为可能。社区工作内容社会化和群众服务性的特点也使得项目化管理在街道社区治理工作中可以切实推行。

五、结语

项目化管理在中国已经走过一段路程，社区工作实施项目化管理日益为人们认识和研究，也日益深入人心。但是作为一种技术层面的工具，项目化管理不是万能的，而且社区工作的许多复杂问题也不是单纯依靠项目化管理所能解决的，这是一个边探索边完善的过程。

（作者单位：北京社会管理职业学院）

本文由“北京高等学校青年英才计划项目（Beijing Higher Education Young Elite Teacher Project）”支持，项目编号YETP1875。