关于保安业走出国门的思考

汪俊石 董 勇

一、保安跨境履职今夕

现代国家兴起之后，随着国家经济的发展、社会犯罪的增多和警力的不足，保安业悄然兴起。同时，保安业的发展也是市场化和社会分工专业化结果。现代国家针对安全的分工体现为：军队维护主权独立和领土完整，保卫国家安全；警察维持社会秩序，保障公共安全；而保安则主要是保障私人企业和个人的安全。

世界上第一家保安公司诞生于美国，即1850成立的美国第一家私人侦探机构——平克顿侦探公司。目前在世界186个国家中，已经有154个国家开展了保安业。其中保安业发达的美国已经在加拿大，英国，法国等30多个国家和地区建立了上千家保安公司。随着经济全球化的发展，保安业的发展也越来越加国际化，欧美发达国家的保安公司已经广泛进行跨国经营，大型国际性保安公司不断涌现，影响力日趋强劲。例如，瑞典Securitas保安公司便是世界上最大的保安公司之一。该公司于1934年在瑞典成立，公司从业人员超过26万人，其业务范围遍布北美洲、欧洲、拉丁美洲、亚洲和非洲的40多个国家。例如2009年为比利时布鲁塞尔博物馆提供安保服务，在法国里昂机场执行安防任务等。目前，该公司在全球范围内的外包保安业务中占11%的市场份额。公司的主要业务为：航空安全、K9服务、公司调查、国际安全方案、监控、守卫、看护、安全咨询、跟踪与追踪等。

与瑞典Securitas保安公司这类市场化、国际化的现代服务业性质的企业不同，国际保安业中还存在另一种类型的保安公司——武装保安公司。武装保安公司拥有武器装备，并且装备精良，甚至超出正规军。这类武装性质的跨国私人保安公司，可能在某个刚刚平息战乱的地区替联合国粮食救援处、红十字会或其他类似的国际救援组织提供安全保卫；也可能同时在另一个战乱地区秘密地为某支武装团伙提供军事教官、战略顾问、战术指导、战场指挥甚至直接参与战斗。在过去的几十年里，这类私人保安公司越来越频繁地出现在海外热点地区，尤其是爆发战争的国家和地区。

著名的美国黑水公司便是武装保安公司的典型代表。黑水公司近年来在国际上异常火爆，该公司的总部设在美国北卡罗来纳州莫约克，创建于1997年，该公司在布什政府发动的“反恐战争”中如鱼得水。它是美国在伊拉克最大的军事任务承包商之一，主要负责为美国驻伊外交官提供保安服务，与美国政府的合同额至少8亿美元。目前，黑水保安公司有大约1000名雇员在伊工作（其中不少是退役的美军特种兵），还拥有自己的直升机分队。此外，黑水公司还与美国国务院签订了巨额安保合同，负责美国驻阿富汗领事馆的安全。

国际保安公司在开展业务时必须遵守国际规则，然而，目前尚缺少针对这一特殊行业的专门国际法规或规范，但在一些普遍的国际规范中有涉及保安业的相关规定。

如2002年12月在伦敦召开的国际海事组织海上保安外交大会通过，并在2004年7月1日生效的《国际船舶保安和港口设施保安规则》（简称ISPS规则）规定，经营国际航线的船舶公司，应当按照《1974年国际海上人命安全公约》（SOLAS）和ISPS规则的有关规定，编制国际航行船舶的保安计划，指定并培训公司保安员及船舶保安员，为所属国际航行船舶配备规定的设备、文件和标识，申请船舶保安评估。

而国际私人武装保安公司，对于国际规则的遵守情况普遍较差。由于监管力度不够，部分国际私人武装保安公司在开展业务中带来负面影响，国际社会越来越重视对私人武装保安公司的管理和约束。例如，联合国曾呼吁建立适当的法律机制，制约在伊拉克的私人保安公司。联合国伊拉克援助团在有关伊拉克人权状况的报告中，曾敦促美国政府就其私人保安公司致伊拉克平民死亡的报告进行调查，并建立有效机制确保对肇事者责任予以追究。

目前，部分国家已经开始加强对保安公司的管理，主要有两个方面：一是规范本国公司在海外开展业务的行为，二是加强在本国开展业务的跨国保安公司的管理。比如，南非在1998年制定的《对外军事援助法案》要求，南非的私人保安公司在向国外提供军事服务之前必须取得许可。私人保安业规模很大的英国，曾在2002年以政府“绿皮书”的方式提出了几种对保安公司跨国经营的管理方法。瑞士是目前对私人保安公司管理最为规范的国家。2013年3月瑞士公布了对私人保安公司加强监管的法律草案，以规范私人保安公司的行为。法律草案规定，禁止瑞士的国际私人保安公司直接参与外国武装冲突中的敌对行动，禁止在危机和冲突地区开展违反瑞士法律的业务（包括可能损害瑞士国际义务和对外政策原则的活动），禁止从事任何损害人权、损害瑞士安全或人道主义政策、违背瑞士中立立场的业务。同时，在国外执行任务的私人保安公司必须遵守国际行为准则。法律草案规定，任何一家保安公司，如果要在国外执行任务，必须提前向瑞士相关部门报告，而且规定，不管私人保安公司在何处开展业务，只要其把总部设在瑞士，就要受到这项法律的限制。

此外，即便没有相应的专门法律，部分国家也制定了相关的规则来约束私人保安公司。与此同时，部分国际保安公司也在不断加强自身的管理和规范化运作。例如，2012年英国AmbreyRisk公司获得了劳氏质量认证(IRQA)授予的IS09001:2008证书，这是首家获ISO认可的私人武装保安公司。ISO 9001:2008主要集中于质量管理体系，其要求是通用的，针对所有组织，无论其类型、规模或是提供的产品和服务。该标准虽不用于衡量保安能力，但却是拥有健全的质量管理体系的证明。

二、我国保安服务业现状

1984年12月18日，深圳市蛇口区保安服务公司成立，标志着我国现代保安服务业的诞生。但我国的保安业具有很强的特殊性，具有以下特点：我国保安服务业是以提高社会安全防范能力为目的，强调把社会效益放在首位，在重视社会效益的前提下，实现社会效益与经济效益的统一；是承担保安服务的特殊服务行业，保安服务公司必须坚持为改革开放和经济建设服务，以保障客户安全为企业的经营指导思想，以保安服务为中心，坚持正确的经营方向，承担起自己对社会的责任；要接受公安机关的领导，它从一开始就是一支协助公安机关预防和打击犯罪的治安辅助力量。

所以，我国的保安业更注重公共安全，而非私人和企业的安全。而由于要接受公安机关的领导，使得保安业的市场化程度普遍较低，业务单一且初级，缺少更个性化和多元化的服务，更不用说跨国经营了。所以，目前国内保安业普遍缺少国际管理规范和竞争力。

目前，国内关于保安跨国从业的法律法规还很少，国内重要的与保安管理相关的法律法规及其规定有：《国家保安服务管理条例》，该条例于2009年9月28日国务院第82次常务会议通过，并于2010年1月1日起施行。通过研究条例可知：企业可以自行招录保安员，但自行招用保安员的单位不得在本单位以外或者物业管理区域以外提供保安服务；保安企业可以派出人员夸行政区域开展工作，但应当接受相关管理部门的备案和审查。中国《国际船舶保安规则》，自2007年7月1日起施行，通过研究规则可知：中国的船舶企业在开展国际航运业务时需要配有船舶保安员和公司保安员等工作人员。

但是总体看来，目前国内保安跨国从业尚缺少法律保障。这又与中国的法律传统有关。我国长期以来是中央集权国家，法律更多的是为了维护国家统治，而非个人利益，所以法律没有允许的事情往往是禁止或不允许的，而西方的法律传统更注重契约精神，没有禁止的往往都是允许的。虽然目前国内没有禁止性的法律法规，但我国的保安企业能否跨国经营、保安人员能否跨国从业还需要国家给出明确的规定。

三、我国保安境外从业的困惑

近些年，我国每年出国人次接近1亿，对外投资已遍布世界各个角落，特别是许多资源性投资，比如油田、矿山、基础设施等。中国公民、中国投资商以及务工人员在境外不断发生被绑架、被杀害的事件，人身安全得不到保障。我们所投资的国家中有的国内政治并不稳定，派系斗争复杂，对中国公民的人身及财产安全包含着极大的风险。近年来发生的“埃及大撤侨”和“利比亚大撤侨”等活动，虽然充分显示了国家对公民利益的重视，也反映出了一些无奈，因为没有强有力的保安措施，我国公民的人身和财产安全都受到了损失。我国面临着海外投资、劳务、旅游等迅速增长，与相应的保障能力滞后的矛盾，严重制约了这些海外势力的更好发展，也带来巨大的风险和损失。

按常理来看，投资办企业，保安是必须的人员配置，但一旦涉及跨境投资，在国人的心目中这个问题就复杂化了。自改革开放以来，中国吸引了数十万家境外企业来华投资，中国的法律法规并无明文规定不允许外国企业带保安来华。当然，由于中国社会稳定，境内劳动力成本（包括保安成本）相对低廉，故投资环境较好，这些境外投资者不会干违背经济常识的事。中国法律不允许一般公民携带枪支，普通保安人员也不例外，所以中国不存在枪支相关问题。而国外的情况却不一样，如在美国和加拿大私权和公权是平等的，栅栏围起的范围内是所有者的私有财产，如果不经允许进入他的私有领域，即便是警察，他也可以开枪就打。所以办企业带保安、自行聘请保安是一种惯例，不足为奇。

中国改革开放之初，主要是吸引来华投资，很少企业走出国门，当然也无人想起保安走出国门之事。现在中国已成为世界上最大经济体之一，世界上最大贸易国，对外投资也位居前茅，所以“保安出国门”这一相配套的议题也应被提上议程。而之所以常识性的现象在中国成为问题，是因为我们过去的意识形态对殖民主义、租界、治外法权等批判产生了诸多误解。

此外，这里还涉及另外一个国防和国际关系的概念问题，那就是如何理解保卫国家的概念。中国古代是一个农业社会，当时的口号是守土有责，因为农耕文化最主要的财富就是土地。显然，它已经不适合今天的国防文化要求。那么守疆有责是否就足够了呢？回答是否定的。国际上比较流行且许多国家都认可的提法是保卫国家利益，中国也应理直气壮地喊出这个口号。如果国际上一些地方发生了突发事件，即便没有影响到中国的领土安全，却影响到了中国人员安全、贸易、环境安全都可以视为对中国国家利益的挑战，我们也要采取相应的措施予以应对。

保安走出国门还有更为深远的影响。作为世界上主要经济体之一，一个负责任的大国，中华民族正在和平崛起之中，但中国人民决不能安于和平崛起的一厢情愿之中，我们要做好应对各种可能发生的恶劣事变，包括反对侵略战争的准备。为了准备应对各种千变万化的国际形势，我们不仅要具有全球战略眼光的政治家、外交家、经济学家，也需要懂得国际知识、熟悉国际情况的应用型人才，走出国门的保安就是我们最好的国际预备役。

此外，鼓励保安走出国门，在海外保护我国公民和企业的安全，降低投资和劳务风险，可以体现国家对于私人安全的重视，也符合我国依法治国的精神。依法治国要求法律面前人人平等，所以公权和私权的地位也应该是平等的，都应该得到保护和约束。而我国目前普遍是公权高于私权，对于公权的保护多，约束少，对私权的保护少、约束多。习近平曾强调“把权力关进制度的笼子里”，要加强对权力运行的制约和监督，与之相应的，也需要加强对于私权的维护和重视。最后，从经济效益的角度来看，保安走出国门，跨境从业，也可以发挥我国人力资源的优势，积极开拓国外保安服务市场。

如上文所述，目前中国的法律法规都没有涉及保安境外从业方面的问题，因此我们无法判定国家是允许还是禁止，这也是在中国最难办的问题，建议相关部门进行讨论，可以在一些大的海外投资企业进行试点，然后再进行总结和规范。