海河流域大型灌区农民用水户协会发展浅议

杨朝瀚

（水利部海河水利委员会，天津300170）

海河流域大型灌区农民用水户协会发展浅议

杨朝瀚

（水利部海河水利委员会，天津300170）

农民用水户协会承担着农业生产的公益性灌排工程设施管护任务，适合当前经济社会发展状况，对社会主义新农村建设、文明社会和谐发展都具有积极的推动作用，但也存在着缺乏政策和资金支持、群众参与意识薄弱、自发组织能力差、管理水平不高、法人责权利不明等问题。针对海河流域大型灌区农民用水合作组织的现状，提出其进一步发展的对策和建议。

农民用水户协会；大型灌区；海河流域

大型灌区在保证粮食生产方面具有举足轻重的地位。海河流域共有大型灌区48个，设计灌溉面积327万hm2，有效灌溉面积249万hm2，占流域耕地面积的24%，是流域“粮食安全”和农业、农村经济增长的重要支撑和保障[1]。但随着农村经济社会结构的深刻变革，农户兼业化、村庄空心化、人口老龄化趋势明显，农业比较效益持续偏低，农民兴修水利的积极性不断下降，很多灌区出现了斗渠以下田间工程有人用、没人管和老化破损严重等问题，成为很多灌区发挥效益的瓶颈。

近年来，各灌区通过推行农民用水户组织参与末级工程建设、管理，并与基层水利服务机构、准公益性专业化服务队伍互为补充、相互支撑，有效缓解了农田水利工程建设管理“最后一公里”问题，也对保障国家粮食安全、推动农业生产水平跨跃发展起到了重要作用。

1 农民用水户协会发展现状

中国具有几千年悠久的灌溉历史，农民用水户在灌溉工程建设和管理中一直发挥着重要作用，许多灌溉工程由政府投资兴建，受益用水户不仅投工投劳参与建设，而且参与灌溉用水的管理和供水渠道的维护。20世纪90年代，在世界银行项目的带动下，农民用水户参与灌区管理被引入大型灌区的建设管理中。海河流域的石津灌区、滦下灌区等灌区结合大型灌区续建配套与节水改造项目，学习借鉴国内外先进用水管理方式，从灌区管理的历史习惯、管理水平等实际情况出发，进行了以建立农民用水户协会等基层用水组织为主要内容的灌区供水管理体制改革，逐渐得到广大农民群众的欢迎。2002年国务院办公厅发布了《水利工程管理体制改革实施意见》（国办发〔2002〕45号），提出“积极培育农民用水合作组织”。2005年国家发展改革委、水利部、民政部联合颁发了《关于加强农民用水户协会建设的意见》（水农〔2005〕502号），明确了农民用水户协会的责任和任务、组建程序、运作规则等，农民用水户协会参与大型灌区管理得到了制度保障。2011年，中央1号文件提出要健全基层水利服务体系，大力发展农民用水合作组织。

目前，流域各大型灌区共成立了以农民用水户协会为主要形式的各种农民用水合作组织700多个，其中在民政部门注册备案的有200余个，管理灌溉面积近70万hm2，农民用水户协会通过承包、租赁、集资入股等多种形式对灌区支渠及以下工程的建设权、使用权、管理权和经营权进行管理。

2 农民用水户协会在灌区管理中发挥的作用

农民用水户协会参与灌区管理，与灌区管理机构共同管水、用水，在末级渠系的建设、管理等方面发挥了重要作用，有效提高了灌溉用水效率，解决了水费收缴困难等诸多问题，加快了灌区管理体制改革步伐。

2.1 解决了管理“主体”缺位问题，保障了工程效益的发挥

农民用水户协会作为具有独立法人地位的经济实体[2]，在政府的扶持、引导下，通过明确水管单位与广大用水户的责任和义务，在管理、建设、财务上享有高度的知情权和参与权，调动了农民“自己事自己办、自己工程自己管”的积极性。滦下灌区引入农民用水户协会参与灌区管理，大幅度减轻了灌区管理机构的工作强度，灌区临时用工由74人减少到45人；同时，发动受益农民投劳集资，对分水口、渠道损毁以及末级渠系进行了维修改造，渠道工程完好率由原来的40%提高到80%，年可节水8 900万m3，扩大灌溉面积0.35万hm2，改善灌溉面积3.3万hm2，年增产稻谷4 800万kg。绵河灌区干渠下游的南良都支渠，设计灌溉面积160 hm2，由于管理不善一度衰减到10O hm2；成立农民用水户协会后，协会组织会员利用农闲恢复工程，延伸渠道，有效灌溉面积扩大了34 hm2[3]。

2.2 促进了节约用水，提高了水资源的利用效率和效益

海河流域水资源十分紧缺，开发利用率已达134%，平原和山间盆地浅层地下水开发利用率达到126%（2000—2008年系列）[1]。长期以来，农村灌溉大多采用大水漫灌，用水效率低，浪费严重。实行用水户参与灌溉管理后，通过农民用水户协会落实水费计收制度，采用竞价承包、联户浇地、斗渠核算等形式促进节约用水。强化护渠和统一改畦标准，严格控制了跑、冒、串、漏和浇过头水等问题，灌溉效率明显提高。石津灌区农民用水户协会成立后，灌区灌水量比1996年降低120 m3/hm2，年均节水1 120万m3。滦下灌区高庄子支渠根据稻田生长规律和面积，合理确定灌溉时间与灌溉量，上游抽完后就拉闸限电，克服了以往上游村重复浇水而下游村又不能及时灌水的现象，全支渠年节约水费达10万元。

2.3 减轻了农民负担，促进了农民和灌区的双增收

农民用水户协会和灌区双方直接见面，采用“合同制”供水，明确了各自的权、责、利，由协会直接向用水户收费，按合同规定向灌区管理机构交水费，减少了中间环节，避免了水费搭车、挪用现象的发生，也有效地改善了一直以来灌区水费收缴难和收缴率低的问题。协会对水费的征收与使用进行公开，有效遏制了一些不合理的开支，使农民用“明白水”，交“放心钱”，负担减轻。由于用水透明，促进了农民节约用水、精耕细作、结构调整，节支增收效果明显。如，红旗渠灌区多年一直沿用管理局到乡镇、乡镇到各村的3级配水模式，自组建农民用水户协会后由用水户协会或基层用水组织直接向管理局申请用水缴费，灌区管理局强化了管理、提高了服务水平，解决了重收费轻管理、亩均灌溉费用高等问题，农户用水积极性增强，恢复扩大灌溉面积2 000余hm2，灌区基本实现了水费100%收缴。与1996年相比，石津灌区平均灌溉成本由330元/hm2减少到285元/hm2、下降13.6%，其中村级管理费用由127.5元/hm2减少到63元/hm2、下降50.6%。

2.4 规范了用水秩序，减少了用水纠纷

20世纪七八十年代后，海河流域地表水量逐年减少，各灌区灌溉用水也存在“供不应求”的现象，特别是到了春灌、夏灌等用水高峰期，用水户与灌区管理机构之间、用水户之间争水、抢水等现象时常发生，甚至出现打架、斗殴。农民用水户参与灌溉管理后，破解了农村用水户分散难以组织、管理的难题，通过制定用水管理制度等，用水管理逐步公正、民主、透明、规范，许多矛盾在协会内部就得到解决，避免了矛盾激化，不仅农民满意，地方政府、水利部门和灌区管理单位也非常满意，使他们从繁重的解决用水纠纷的事务中解脱出来，更好地为农业生产供水服务。滦下灌区部分村庄以往每年都会因为用水与灌区管理人员发生冲突，现在每年灌溉前，农民用水户协会直接与灌区管理所接洽，掌握并向用水户公开来水情况，抢水的现象再未发生。绵河灌区通过制订各项规章制度，与用水户协会实行合同供水，协商解决用水矛盾，确定灌溉先下游后上游的原则，有效减少了用水纠纷，缩短了灌溉周期，促进了区域的安定团结[3]。

3 问题与建议

3.1 加大灌区末级渠系和田间工程建设，为农民用水协会发展创造良好的工程条件

近年来，通过大型灌区续建配套与节水改造项目的实施，灌区骨干工程状况有了明显改善，但是由农民用水户协会管理的末级渠道以及田间工程还存在配套差、破损严重、计量设施缺乏等问题。目前，海河流域大部分地区农村经济发展水平不高，农民承受灌区末级渠系改造的费用还有一定的困难，使得灌区已完成的续建配套工程不能发挥综合效益，也影响了用水户协会节约用水、规范工程管理以及降低水费支出等作用的发挥。因此，建议充分利用土地出让收益计提及统筹等政策，进一步争取各级财政对灌区末级渠系配套与改造的投资力度；探索推行规划对各类支农涉水资金和项目整合利用的做法，集中力量解决灌区配套问题；探索灌区通过水费等渠道设立专项资金，引入“以奖代补、先建后补”等模式对协会进行奖补，协助并调动农民用水户协会参与兴修农田水利的积极性。

3.2 加强对农民用水户协会的引导和扶持，为其发展创造良好的条件和环境

党的十八大报告在加快构建新型农业经营体系中明确提出了鼓励农村发展合作经济，允许财政项目资金直接投向合作社，允许财政补助形成的资产由合作社持有和管护等政策。根据农民用水户协会管理农田水利设施的特点，加快明晰工程所有权和使用权，允许和鼓励农民用水合作组织持有和管护一定规模的工程设施；积极引导和鼓励农民用水户协会参与灌区的规划、项目立项、设计、建设管理的各个阶段，广开言路，征求灌区群众的意见，接受监督，提高灌区管理和服务水平。针对目前海河流域协会发展不平衡如流域北部壶流河灌区、通桥河灌区以及桑干河灌区等还未成立农民用水户协会的现状，在农民用水户协会组建、运行经费、场地困难等问题上，各灌区要探索将协会的部分运行管理经费通过协商的方式计入田间小型灌排工程管理成本，协调民政部门落实农民用水户协会登记和年审优惠政策，协调乡镇、村社为农民用水户协会提供必需的办公场所和工作条件等；同时，建立和完善农业末级水价形成机制，普及由农民用水户协会收取使用末级渠系水费的做法，从根本上保证运行管理费用。有关部门应加快立法工作，对农民用水户协会的法律地位、权利义务作出明确的、具有可操作性的规定，为其发展提供法律支持。

3.3 拓展农民用水户协会的责权利范围，为其发展提供更广阔的空间

农民用水户协会是一种不以营利为目的社会团体，其管理与运作模式等导致其运作困难。有关研究表明：中国的农民用水户协会中良性运行、勉强支撑和运行状况较差比例为1∶1∶1，有的甚至“有名无实”[4]。加之近年来大量农村劳动力外出就业，协会的群众基础、运行人员都得不到有效保障，部分协会只有在灌溉季节负责人才召集组织本辖区农田灌溉工作，灌溉一结束协会成员各忙各事，根本谈不到对渠系的维护管理，严重影响了其运作。2013年中央1号文件提出，支持农民用水合作组织为农业生产经营提供低成本、便利化、全方位的服务。建议按照改革中先行先试的原则，借鉴农业专业及合作社等经验，重构农民用水户的合作机制，推行农民用水户协会与种养殖大户、农民经济合作社等进行融合，在保留协会“互助合作、自主管理、自我服务”宗旨的前提下，向多种经营的农民经济合作组织、农田水利专业服务机构等盈利性方向转变，拓展其职责和任务，探索协会承包农田规模经营，为灌区、种粮大户、家庭农场等提供服务实现盈利，对组织者、参与者实行奖励、分红，调动各方积极性，保障协会健康发展。

3.4 强化农民用水户协会的能力建设，为其发展提供更为坚强有力的基础支撑

海河流域水资源短缺，农业又是流域的用水大户，随着最严格水资源管理制度的推行，农业灌溉用水总量与用水效率已经分解到各地、各灌区，农业用水与节水成为各地面临的巨大挑战之一。农民用水户协会作为农田灌溉管理的第一线，在推广先进的灌溉方法与灌水技术、提高灌溉保证率和灌溉用水效率、效益方面具有不可替代的优势。因此，笔者认为在加强其能力建设的过程中，除了要完善管理制度、规范运作程序、健全内部监督机制、进一步提高农民用水户的民主意识和协会的服务水平等方面外，还应加强对农民用水户协会在水资源管理、灌溉管理等方面的指导，强化对协会管理成员的业务技术培训，将先进的节水设备、科学的灌溉技术等通过协会推广普及给各用水户。

[1]海河水利委员会.海河流域综合规划（2012-2030）[R].天津：海河水利委员会，2013.

[2]邵龙，张忠潮.我国用水户协会发展的制度障碍与完善建议[J].安徽农业科学，2013，41（3）：1293—1294.

[3]井陉县绵河灌区管理局.绵河灌区用水户参与灌溉管理的探讨[J].河北水利水电技术，2003，（增刊）：84-85.

[4]李远华.我国农民用水户协会发展状况及努力方向[J].中国水利，2009，（21）：15-16.

S274.3

C

1004-7328（2014）04-0039-03

10.3969/j.issn.1004-7328.2014.04.014

2014-05-15

杨朝瀚（1980-），男，工程师，主要从事农田水利建设管理工作。