农村饮水安全工程运行管理模式分析

薛雁，刘建强，赵承强

（1.山东省水利科学研究院，山东 济南 250014；2.诸城市水利水产局，山东 诸城 262200）

农村饮水安全工程运行管理模式分析

薛雁1，刘建强1，赵承强2

（1.山东省水利科学研究院，山东 济南 250014；2.诸城市水利水产局，山东 诸城 262200）

针对山东省农村饮水安全工程在运行管理中存在的问题，提出了适合不同类型农村饮水安全工程长效运行的管理模式，对农村饮水安全工程的可持续发展具有借鉴意义。

农村饮水；安全工程；建设成效；管理模式

近年来，各级政府在农村饮水解困、村村通自来水和农村饮水安全方面投入迅速增加，成效显著。据初步统计，山东省自2005年正式启动农村饮水安全工程至2012年底，共兴建供水工程25 273处，涉及全省17个市，78 833个村，覆盖人口6 025.31万人，农村饮水安全工程覆盖率由2004年的42.6%提高到92%。

随着全省大量农村饮水安全工程的建成，工程日常运行管理与维护问题日益突出。总结近几年工程建设与管理的经验，目前全省25 273处农村饮水安全工程主要有：自来水公司、供水协会、乡镇水利站、村集体、股份制公司、个人投资经营、承包租赁经营、拍卖产权8种管理模式。其中自来水公司管理模式人口占工程覆盖人口的25.49%，呈上升趋势，村集体管理模式仍是管理模式中主要的管理方式。

1 农村饮水安全工程运行管理模式

农村饮水安全工程具有准公共物品属性，是一项社会公益性事业。通过对山东省农村饮水安全工程所有权与管理权两方面系统地对比分析，可将山东省农村饮水安全工程的8种管理模式进行归纳，具体的归类情况见表1。

1.1 公有模式

公有模式包括完全公有模式和公有自来水公司模式。完全公有模式的供水单位属于地方政府的组成部分，供水单位只关注设计、建设，工程的运行、经营由为政府服务的机构承担，这些机构不以供水服务和回收成本为目标，随着农村饮水安全工程建设越来越多的引入市场机制，全省的农村饮水安全工程不存在这种模式；公有自来水公司模式是由水务公用事业单位组建的有限公司，股权所有者是当地政府或者代表当地政府的职能部门。随着城乡供水一体化的发展，全省公有自来水公司得到了良好的发展。

表1 管理模式分类

自来水公司管理模式特点：公司技术力量强，专业化管理水平较高；公司管理范围大，相对于一些较小的工程更受领导和社会关注，能够争取更多的资源对工程进行更新改造。但是由于供水公司与政府或水利部门没有完全脱离，在一定程度上还存在政府管理的弊端，经营管理单位没有完全的经营自主权，特别是在用人上，公司没有完全的自主权，易造成冗员，致供水成本上升。

1.2 准公有模式

准公有模式是由政府成立专门的供水单位进行管理，成立的供水单位为协会、管理局等，专门为这些供水单位设立的法律法规，规定其任务、职责，并赋予相应权力，使其享有自主经营权。乡镇水利站管理模式、村集体管理模式和供水协会管理模式都属于准公有模式。

乡镇水利站管理模式特点：管理人员专业素质较高，管理工作较科学，为稳定水利站人员发挥了积极作用。但是，其产权属政府，不能完全落实经营管理权。管理人员为水利站职工，其工作表现常常与工程经营的好坏关系不大，造成责任心不强，管理粗放，水费收缴难且不及时，不利于工程的长期运行。

村集体管理模式特点：对于村班子能力强、集体经济较好的村，工程的日常运行和维护费用由村集体负担，管理比较到位，但是存在“大锅水”、“福利水”的情况，如果村班子出现问题，供水工程也将难以运行。对于许多没有经济收入的村，无力对供水设施进行维修改造，加上水费难收，浪费严重，甚至由于村无力承担维修设施而出现停供断水现象，无法确保农村饮水工程的良性运行。村集体管理的供水工程大都采取定时供水的方式，农民用水不方便。

供水协会管理模式特点：将单村工程交由协会管理，可以避免村与村之间管理水平参差不齐的弊端，特别是可以规范水费的收取和支出，增加财务透明度。但是由于协会内仍然实行单村核算，单村工程从经济学上难以维持良性运行。

1.3 委托经营模式

委托经营模式是在不改变设施所有权的前提下，工程的所有者将供水设施管理权通过合同的方式，把管理权委托给承包租赁者，同时，政府要起到适度监管的作用。通常采取合同管理、租赁合同和特许经营合同3种授权方式。

承包管理模式特点：承包管理模式较好地解决了工程维护管理差，管理责任不落实的问题。承包者为了减少维修费用的支出，对工程的日常保养维护十分到位，服务水平也有所提高。在私营企业参与之后，很多县市的委托经营模式取得了良好效果。该模式在较大规模的供水工程管理中是一种适宜的管理模式。

1.4 私有模式

农村供水工程从国家所有、政府经营方式向私有化、商业化运作发展，通过吸引更多的私人资本加入到供水行业中来，以解决政府对其基础设施投入资金不足的问题。此类管理模式主要包括股份制公司管理模式、个人投资经营管理模式和拍卖产权管理模式。

股份制公司管理模式特点：所有权明晰，经营权落实，没有争议，受外界因素影响小，工程一旦建成能够真正按企业化的要求运作，工程运行具有强大的生命力。同时，这类工程管理模式大大减轻了政府投资压力，群众集资投劳也多由公司运作，有效地规避了增加农民负担的问题，减少了政府和农民之间的矛盾。

个人投资经营管理模式特点：产权和经营权更加明晰，由于个人投入是主体，产权完全归个人所有。所以，投资者都想方设法减少管理开支，努力提高管理和服务水平，积极争取用水户的满意，容易收缴水费，最终达到盈利的目的。

拍卖产权管理模式特点：工程拍卖后，投资者为了收回成本和创造效益，充分调动自身可以支配的各种资源，想方设法把工程管理好、经营好。同时，政府通过监控水价和调整企业过高利润，来解决国有或集体资产流失问题。

2 结语

通过对山东省农村饮水安全工程运行管理模式的分析可知，对于供水规模较大的集中供水工程，可采取多层次分级的公有、准公有模式和委托经营模式相结合的管理模式，对于单村供水工程和联村供水工程可采取准公有模式和私有模式进行管理，如村集体管理模式、供水协会管理模式、个人投资经营管理模式和拍卖产权管理模式。公有模式、准公有模式、委托经营模式以及私有模式相结合的工程运行管理机制，使农村饮水安全工程既适应市场经济的需要，又调动多方面的积极性，使供水工程走向以水养水、合理负担、协作互助的良性运行机制，为工程项目的可持续发展奠定良好的基础。

S277.7

B

1009-6159（2014）-02-0013-02

“十二五”农村领域国家科技计划课题，子课题名称：“农村供水管网优化设计与安全调控技术研究”（编号：2012BAJ25B05-03）。

（责任编辑崔春梅）

2013-12-07

薛雁（1981—），女，工程师