从地方政府创新案例谈我国政府治理路径

文/陈文权 、许 可

从地方政府创新案例谈我国政府治理路径

文/陈文权 、许 可

作者近照

2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于全面深化若干重大问题的决定》（以下简称“《决定》”）指出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进治理体系和治理能力现代化”。政府治理是国家治理的重要组成部分，本文试图通过对地方政府创新实践分析，探索进一步提升我国政府治理能力的路径。

一、地方政府治理实践案例介绍

治理理论传入我国已有十余年，各地方政府在政府治理实践中有许多创新案例。本文选取三个案例与大家分享，通过对有关案例进行简短陈述有利于理解政府治理特征。

（一）浙江省杭州市：“开放式决策”探索

为追求杭州市的进一步发展，为加快杭州转型升级，打造“精致、和谐、大气、开放”的杭州，杭州市开始探索“开放式决策”新制度。“开放式决策”是公共治理方式的创新，扩大公民有序参与政治的渠道的新途径。

杭州市“开放式决策”为追求“公平、公开、参与、互动”，进行了一系列的制度建设。第一，是建立市政府决策事项事前公示、听证制度，涉及群众切身利益的行政规章在正式决策前必须通过相关政府门户网站、报刊、广播、电视等媒体进行公示；第二，建立人大代表、政协委员列席市政府常务会议制度，规定在重大规划方案制定前，应主动征求人大代表、政协委员的意见；第三，建立市民代表和专家列席市政府常务会议制度，市民与专家可以参与市政府常务会议的重大行政事项决策；第四，建立市政府常务会议向媒体开放制度；第五，实现市政府常务会议网络互动交流；第六，推行《政府工作报告》“两会前社会公示制度”；第七，开放式决策向区县市延伸。杭州市“开放式决策”深化了政务公开的形式，扩大了公民参与政治的途径。

杭州市的“开放式决策”创新实践活动为培养公民参与政治意识、提高公民参与积极性和能力提供了平台；降低了社会收集相关信息的成本，通过运用网络等技术，节约了市民提供意见的时间成本；提高了政府科学决策的能力，使政策更具有可操作性；优化了政府的形象，政府以平等的地位与公民进行有效沟通，塑造责任政府和透明政府，不再是“玻璃缸里的金鱼”。

（二）河北省滦南县：推行“三问决策制”，赢得民心

滦南县位于河北省唐山市东南部，出于历史等多种原因，经济社会发展一度滞后，群众对发展状况不满，各种社会矛盾突出，为抓住发展机遇，滦南县相关领导干部下乡调研，归纳整理意见600多条，探索科学决策。

所谓“三问决策制”是指决策前、实施中和完成后三个阶段注重群众意见的收集与整理，制定科学、民主决策。主要做法：（1）决策前问需于民，干什么由群众说了算，具体做法是广泛征求民意、事关民生的重大决策，如劳动就业等，出台前有针对性地征求民意；（2）实施中问计于民，怎么干由群众当参谋，具体做法是依法公示决策事项，定期通报工作进展，及时督办纠偏，对在决策执行过程中出现的偏离目标行为及时纠正、自觉接受社会监督，维护群众利益；（3）完成后问效于民，干的好坏由群众来评判，具体做法是把重点工作完成情况交给群众评判。滦南县委县政府通过“三问决策制”问政于民，与群众共同治理滦南，共同致力于“平安滦南”的建设。

通过“三问决策制”平台，滦南县理清了发展思路，找到一条符合滦南实际的科学发展道路，滦南县的政府创新实践活动得到了较好的效果。

（三）吉林省安图县委县政府：群众诉求服务平台创新

安图县自2010年“7.28”特大洪灾后，为解决群众上访频繁、行政手段单一等问题，安图县创建群众诉求服务平台，真正让群众表达个性化意见。

安图县群众诉求服务平台运行机构可以概括为“四位一体、三个平台、一个频道的全流程、全覆盖的诉求服务网络”：“四位一体”是指行政接访、法律援助、民事民议、纪检督查部门四部分共同处理群众相关事宜；“三个平台”是指评理平台、说事平台、建言平台解决民生需求；“一个频道”指《安图民声》频道，对群众诉求事例进行曝光和跟踪报道。

安图县通过创建群众诉求服务平台，扩大群众参与自身利益诉求的机会，为解决群众利益难题提供了创新的制度。群众诉求服务平台始终坚持变“领导决策”为“公众参与决策”，实现公众与政府部门的有机合作，发挥公众应有的参与作用。

二、从地方政府创新实践案例看政府治理特征

上述案例强调公民在政府决策中的参与作用，政府与公民是一种平等、合作、资源共享的状态，而非管理者与被管理者的关系。

（一）政府创新实践案例体现了政府治理的多元主体性

多元主体参与性是治理的主要特征之一。在政府治理过程中，同样强调政府公共部门主体之外的主体参与政府活动，政府不再单向地实施管理行为，而更加注重与多样主体的互动。杭州市“开放式决策”的创新实践强调从草案的提出、方案讨论到决策实施完整过程向市民和媒体公开，组织公众依法有序参与决策过程。杭州市“开放式决策”创新实践活动中，决策者不仅限于政府，同时鼓励公民积极献言献策，实现了两者的良性互动。将公民与媒体引入杭州市决策讨论并参与政府活动正是治理精神的体现之一。

吉林省安图县委县政府建设群众诉求服务平台表明安图县政府深刻认识到人民群众的主体地位，因此要扩大公众参与，真正使群众诉求得到有序反映、利益矛盾得到及时化解、公民权益得到有效维护。人民群众是物质财富和精神财富的创造者。创建群众诉求服务平台，充分考虑人民群众的利益需求，并不仅仅强调政府的主导地位，同时注重了人民群众的参与政府决策、政府政策执行、政府评估和政府监督的程度高低。安图县委县政府为人民群众的利益诉求搭建了良好的服务平台，有利于人民群众参与有效度的提高，让人民群众成为实质意义上的主人。

（二）政府创新实践案例体现了政府治理中的主体平等性

政府治理中的多元主体之间是平等的，不再是延伸或依附关系，不再是管理者与被管理者。滦南县推行“三问决策制”的创新制度，实行民主决策，尊重民意，将民众意见和建议纳入考虑范围。滦南县将公民看作决策者，而不是单向的决策接受者。同时，滦南县接受社会监督，主要通过电话举报、短信平台和来信来访等方式，受理社会各界对相关决策的举报，滦南县的创新实践活动体现了政府治理过程中政府部门与社会公民的平等地位。

（三）政府创新实践案例体现了政府治理中的互动合作性

政府治理中的另一特征是主体之间的互动合作。主体之间因经济、政治等原因相互联系，日益复杂的行政事务使得单一的行政主体不能单独高效地完成某项行政事务，因此需要多主体之间的相互合作。无论是浙江省杭州市的地方政府创新——开放式决策的实践探索，还是县（市）级的吉林省安图县的群众诉求服务平台，或是滦南县推行“三问决策制”的推行，都显示了合作的重要性和必要性。在这里的多方互动合作主要是政府公共部门与公民之间的相互合作。政府公共部门公布主要的政策方向与战略方针，公民将自身需求和自身利益诉求向政府公共部门反应，政府公共部门与公民合作达成科学的、可行的、可持续的发展规划蓝图，从而实现政府公共部门与公民的良性互动和双赢。

（四）政府创新实践案例体现了政府治理中的资源共享性

“资源共享”原指计算机网络主体在互联网平台进行的资源互换行为。政府治理中的资源共享性是指在政府治理过程中，多元主体利用自身的优势和资源相互合作，实现总体目标的同时自身利益诉求得以实现。政府治理中的资源包括政府公共部门拥有的制度资源、公共的自然资源、相关政策资源等；作为治理主体之一的公民所拥有的资源主要为公民相关需求信息，如社区建设需求信息、相关教育需求信息等。吉林省安图县委县政府的群众诉求服务平台创新实践注重人民群众的诉求信息，以制定更民主、更科学的民生政策；滦南县的“三问决策制”的创新实践注重政策制定前、实施中、完成后的寻访工作，搜集决策前公共需求信息，告知国家政策。现今正处于大数据时代和信息大爆炸时代，如何运用好“信息”这一庞大资源是我国地方政府面临的一大难题。

三、进一步提升我国政府治理能力现代化的启示

通过以上我国地方政府创新案例的分析，给重庆市区县政府，特别是乡镇基层政府提升公共治理能力以启示：

（一）进一步提高政府机关公务员的现代治理理念

在当今经济全球化进程加剧、国际形势讯息万变的环境中，中国公务员应树立与之相适应的现代政府治理理念，提高公务员的政府治理能力。现代政府治理理念包括民主政治的理念，注重公民在政府决策中的作用，是民主政治的体现；“阳光政府”理念，政府治理过程中应注意政府信息的公开，不再“暗箱操作”，将公务员的工作行为及其原因公开化，实现公务员与公民的互动；法治政府理念，政府活动要有法律法规或规范性文件依据，用法律规范政府行为，做到依法行政，等等。行政工作人员的政府治理理念直接关系到政府治理能力的高低。具体来说，公务员应树立“服务”意识，而非“管理”意识。“为人民服务”要真正贯彻到行动上，拒绝做“语言上的巨人，行动上的矮子”。

（二）进一步发挥政府在公共治理中主导能力

在政府治理中，政府的角色从传统的“事无巨细”的执行者转变到“顶层设计者”，政府主要的角色定位发生变化。计划经济时期，政府的职责主要是经济管制，“政府的触角伸到社会生活的各个方面”；在市场经济时期，政府是市场经济的“引导者”，而非“计划者”。《决定》指出，政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵；直接面向基层、量大面广、由政府管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理。我国政府治理能力现代化依靠政府正确的角色定位和职能定位。

政府在发挥顶层设计作用时应注意实事求是。《决定》指出，“全面深化改革，必须立足于我国长期处于社会主义初级阶段这个最大的实际”。在制定改革方略时，各地方政府应做到从国情、省情、县情、市情出发，制定科学的决策和改革方案。地方政府应在综合分析当地情况后进行民主决策和科学决策，提高各项政策的可行度。

（三）大力培育多元主体在公共治理中的参与能力

政府治理的核心概念是多元主体的参与，包括政府、社会、企业和公民等主体。多样主体的治理能力对政府治理能力的提升具有重要意义。公民的决策参与程度和有效度需政府进行引导。政府治理能力提高的同时应注意政府的调控和主导作用。

（四）运用新型问政技术工具，提高政府治理中官民互动能力

随着互联网的急速发展，政务微博作为新型的问政技术工具逐渐兴起并在政府事务的治理中发挥重要作用。政务微博是指政府机构或政府官员通过网络实名注册与认证，旨在信息发布与沟通的微博客账户。政务微博在政府形象塑造、社会管理创新、舆论引导等方面发挥了较大作用。通过搭建政务微博平台，政府公共部门发布相关民生信息，公民可通过留言等方式与公共部门进行沟通，表达其个性化需求，促进政府公共部门与非公共部门之间的互动。政务微博的兴起不仅是对《中华人民共和国政府信息公开条例》的回应和支持，更是应时之举。

（五）进一步加强各功能区际间的合作能力

对于重大问题的治理，需加强省之间的合作，如河流污染治理、拐卖儿童犯罪、艾滋病预防等跨区域问题的解决。2014年4月28日下午，李克强总理在建设长江经济带座谈会上强调，要建立健全区域间互动合作机制，完善长江流域大通关体制，更好发挥市场对要素优化配置的决定性作用。要高效地实现我国政府能力质的飞越，需打破行政区域，形成竞争与合作的网络状关系，加强区域间的“无缝隙合作”。“治理”强调多元主体间的合作，包括横向合作和纵向合作。在这里，横向合作主要是指地方政府间的合作，纵向合作主要指中央政府与地方地府、上级政府与下级政府之间的合作，努力实现资源有效配置与共享，提高政府治理能力。

陈文权，中共重庆市委党校公共管理学教研部主任、教授、硕士生导师，重庆市行政学会副会长；主要从事地方政府管理、公共人力资源管理研究。

许可，中共重庆市委党校行政管理专业2013级硕士研究生，主要从事公共人力资源管理研究。