浅谈我国“三农”政策创新实践与当前战略选择

张素芳， 吴银松， 王云美， 彭紫芸

(1．云南省农业科学院 农业经济与信息研究所，云南 昆明 650205；2.云南省农业科学院 质量标准与检测技术研究所，云南 昆明 650205)

中国是世界上最大的发展中国家和农村人口最多的国家，也是30多年来世界上经济持续增长最快和农村减贫效果最显著的国家。改革开放以来的这段实践历程，充分证明了中央坚持解决“三农”问题的理论创新、政策创新是非常正确和卓有成效的，也充分证明了我国农业政策是在发展农业和农村经济工作中最带有根本性的行为准则与重要保障，是我们取得成效的根本所在。总的看来，改革开放30多年来，中央深刻认识和把握了我国解决 “三农”问题的规律，就是要始终把农业作为国民经济发展的基础产业和农民增收致富的支柱产业来支持，始终把农村作为农民生产与生活的重要家园来建设，始终把农民作为发展农业生产和新农村建设的重要主体来尊重，实现了生产关系适应生产力发展要求的重大政策调整。尤其进入新世纪以来，把这些重大思想从制度或法律层面给予保障， 为我们国家逐步破解“三农”问题、建成全面小康社会和社会主义和谐社会奠定了重要基石，提供了根本保障。

一、我国“三农”问题成因与背景

农业、农村、农民即通常称之为“三农”问题，它是世界各国都普遍存在的问题，不同的国度和不同的历史阶段，主要表现和矛盾主次则不尽相同[1]。我国“三农”问题及成因有其特殊的历史渊源，我国的特定历史条件，决定了中国是农业大国，中国的农民是世界上所有国家中农民人口数最多的国家，农业经济基础薄弱、人地的关系高度紧张的国情、二元经济社会管理体制及经济发展战略选择等错综复杂的矛盾，是“三农”问题形成的主要原赢因。新中国成立后尤其实行改革开放政策以来，我国经济发展取得了极大成就，经济实力、综合国力和国际地位显著提高，农业、农村经济取得了长足发展，广大农村人民生活从温饱不足发展走上总体小康、全面小康的富裕安康的道路。2012年国内生产总值突破51.4万亿元，公共财政收入已达到11.7万亿元。据国家统计局数据显示，2010年全面小康社会的实现程度达到80.1%，农村贫困人口从2.5亿多人减少到 2 000 万人。在新的发展条件下，我国二元经济社会结构矛盾日益显现，“三农” 问题的矛盾日益突出，主要表现为城乡发展不协调，相对于二、三产业、市民和城市来讲，农业弱质、农民贫困、农村落后，农村社会事业发展滞后，城乡差距和贫富差距进一步拉大，农民权利得不到充分保障。城乡差距最大达到3.3倍，基尼系数多年前早已突破所谓0.40的“国际警戒线”，城乡和贫富差距极大，已进入了发展的关键时期和矛盾的凸显时期，一方面桎梏了中国经济的进一步发展，使得本以较高的生产能力而缺乏相应的购买能力；另一方面，农村广大低收入者无法分享改革发展的成果，并逐步引发社会矛盾累积[2]。“三农”问题无疑是我国现代化的一块短板和瓶颈，关系到我国国民经济的平稳健康发展和国家的长治久安。我国三农问题具有复杂性、艰巨性、紧迫性及长期性的特点。解决三农问题，全面小康社会、和谐社会建设，关键在农村，重点在农业，难点在农民增收。

二、改革开放以来我国致力解决“三农”问题重大政策的创新与实践

改革开放以来，党中央始终高度重视“三农”工作，从1982—1986年连续5年、2004—2013年又连续10年发布以“三农”为主题的中央15个一号文件，这是一个重视“三农”工作显著实例，这些文件可以基本反映改革开放以来我国致力解决“三农”问题的理论创新和制度政策设计。总体上看，根据农业和农村经济发展不同阶段存在的主要矛盾和不同问题，所采取政策和措施也不尽一致。从发展历程看大致可划分为以下几个阶段。

第一阶段：从1978—1985年，处于改革起步阶段。主要成就表现在：一是以所有权与使用权相分离为特征的农村土地制度改革和以家庭承包经营为基础的农业微观经济组织的确立，以家庭联产承包为主的责任制和统分结合的双层经营体制，为深化农村经济的发展奠定了产权基础。将家庭承包经营作为农业微观经济组织最基本的形式，是中国政府和农民经过长期实践而做出的选择，作为一种组织制度已被中国政府写进了宪法和农业法。实行家庭承包经营是农产品供给增加的重要微观经济原因之一[3]，产权制度的确定是中国农业农村改革最革命性的成功，广大农民真正实现了“耕者有其田”的千载夙愿。二是建立以农产品价格改革为先导的农业市场经济体制，逐步取消了174种纳入统派购的农产品，为农村经济的发展注入了活力，提供了资源优化配置的机制。农村从计划经济到计划经济为主市场调节为辅，从计划经济与市场调节相结合到实行社会主义市场经济，以及确立和实施社会主义市场经济体制的根本性转变，奠定了我国在全球化背景下促进农业农村经济发展最重要的基础和前提条件。

第二阶段：从1986—1996年，是快速发展阶段。主要成就表现在：一是以提高经济效益为核心的农村产业结构的调整，促进农业比较效益的发挥和竞争优势的增强[3]。农产品价格逐步市场化的改革使得各种农产品的比较效益与农民根据比较效益安排自主生产结合，加快了特色农业布局调整。国家根据农产品供求关系发生的重大变化，对生产结构和产业结构进行战略性调整，实施扶优扶强的非均衡发展战略，重点培育优势农产品和优势产区，优化生产力布局，充分发挥比较优势，提高我国农业的国际竞争力和生产力水平，推进优势农产品和特色农产品向优势产区集中，建设优势农产品产业区(带)，推进农业和农村经济结构战略性调整和农业经济发展方式的重大变革，为加快农业和农村济结构调整、科学布局和合理引导优势特色产业建设的步伐和力度奠定了基础，促进了农业规模化发展。二是以产业化经营为主的经营方式的转变提高了农业效益，促进了农民增收。产业化经营也是随着我国市场经济建立过程中农业分散化生产与市场化需求之间矛盾而出现的新的经营方式，农村产业集聚产生了规模效应，降低了交易成本，提高了公共产品和公共服务的效率，在壮大集体经济、解决农业剩余劳动力就业、提高农民收入、增加地方财政收入等方面发挥了巨大作用，为第三产业的发展奠定了基础[3]。三是以推进民主化进程为基础的村民自治制度的创立和实践。村民自治制度是我国改革开放以来农村民主政治建设的重大成果之一，《宪法》规定了村民委员会作为农村基层群众性自治组织的法律地位。《村民委员会组织法》对村民委员会的性质、职能、产生程序和任期等相关问题作了明确规定，是当代中国农村的基层民主形式、管理制度、村民社会关系和社会活动的有组织的规范体系[3]，扩大了农村的基层民主，规范了民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，推动了农村管理体制的改革，村干部由任命制变为选举制，增大农民的自主权，保障广大农民群众直接行使民主权利。

第三阶段：从1997—2002年，农业发展进入了新的历史阶段。实现了主要农产品由长期短缺到总量平衡、丰年有余的历史性转折，农业发展由传统农业进入现代农业新阶段，进入了由卖方市场向买方市场过渡阶段[4]，总体上具备了推进农产品国际化和市场化进程的物质基础和条件。农业发展从资源约束转向资源和市场的双重约束，市场对农业的影响越来越大；另一方面我国加入WTO，中国农业渐渐融入了世界经济和农业的范畴，农业从一种资源、一个市场向两种资源、两个市场的转变。新阶段面临的许多新的问题如农业和农村经济结构不合理、农产品质量水平较低、农产品加工转化率低、农业综合效益不高、农民就业领域窄、农民收入增长缓慢等问题，提出了工作重点是如何对农业进行战略性结构调整，适应市场多样化、质量化需求，提高农产品质量、提高农业效益，增加农民收入；提出了必须按照宏观调控的要求，解决市场失灵造成的农业发展存在新问题，必须深化改革、从政策和制度层面加强创新，调整生产关系以适应新的生产力发展需要，为新时期中央解决三农问题提供了实践基础。

第四阶段：从2002年党的十六大以来，步入科学发展阶段。重点是根据农业农村新形势变化，按照科学发展观要求，调整和创新“三农”政策，加大财政支农力度，推进现代农业进程、社会主义建设农村建设、培养新型农民，从社会经济结构和系统的层面上统筹设计和部署“三农”工作。主要成就表现在：(1)在工作布局上把解决“三农”问题作为各项工作的“重中之重”，放在更加突出的地位。进一步强调农业的基础地位，从关系农村的稳定、关系小康社会的建设等角度强调“三农”工作的重要性，2003年中央农村工作会议把它提高到“重中之重”的高度，体现了新一代领导集体关于解决“三农”问题的一个基本态度[5]。(2)一个基本的发展思路就是统筹城乡发展，科学发展观把它放在五个统筹之首。(3)在指导方针上，提出了“多予、少取、放活”的指导方针。这是中央关于解决“三农”问题的一个基本方针，下决心取消了除烟草之外的农业特产税，推行农村税费改革，免征农业税，废止了中国历史上延续了 2 600 多年的农业税，每年减轻农民负担 1 335 多亿元。对种粮农民直接补贴、粮种补贴、农机具补贴和农资综合补贴“四项补贴”由2004年的145亿元增长到2012年 1 700.55 亿元；中央财政用于三农的支出2004年为 2 626 亿元，到2012年支农财政资金达到 12 286.8 亿元，有效地促进了农村经济增长和农民增收。深化农村改革，从根本上处理好对农村的分配和二次分配问题。(4)作出了“两个趋向”的重要判断，我国“三农”问题的解决将进入工业反哺农业、城市支持农村的新时期。对加大农业投入、提高农业综合生产能力，促进农业增效、农民增收，深化农村改革等具有重要的现实意义和深远的历史意义。(5)十六届五中全会进一步将农业、农村、农民的政策统一到新农村建设上，明确了扎实稳步推进社会主义新农村建设是我国现代化进程中的重大历史任务，明确了社会主义新农村建设的目标是要按照生产发展、生活宽裕、乡村文明、村容整洁、管理民主的要求，扎实稳步推进新农村建设。(6)以保护弱势群体为原则的农村社会保障体系的逐步建立和完善。目前中国农村社会保障体系主要涉及三个方面：建立农民养老保险制度逐步取代土地养老和家庭养老的功能，为老年农民提供最基本的生活保障。新世纪以来，中央出台的一系列的强农惠农政策，最显著的标志就是把几千年以来只为解决温饱问题的农业，从只注重系统内部的问题，转变到以增加投入、提高消费、扩大就业为重点，并从政治、经济、社会、国家发展全局中统筹考虑，即从系统外部来看待和解决[6]。党的十六大以来科学发展，标志着我国对“三农”问题认识的升华和质的飞跃，进入了通过工业对农业的反哺和城市对农村的支持，解决“三农”问题和逐步解决二元结构体制在农村找到的新质点，把握了新的规律。它包含了全社会对解决“三农”问题的期望，也体现了党中央的决心，具有明显的时代特征。

三、进一步健全和完善 “三农”政策的建议

(一)保障主要农产品的有效供给，仍是“三农”工作的重心任务

我国用占世界7%的耕地解决了22%人口的粮食问题，得到了世界公认。2011年以来，我国粮食产量跃上了1.1万亿斤的新台阶，实现了半个世纪以来首次“十连增”，创造了连续6年过万亿斤的新纪录。尽管如此，我们还要清醒地看到，粮食和主要农产品生产能力仍不稳固，供求关系总体偏紧，部分农产品短缺、价格涨幅过大，以及农产品区域结构矛盾和质量安全矛盾日益显现。今后相当一段时间内，从耕地、用水等资源状况，以及物质装备、科技创新、组织方式、资金投入、效益产出和自然灾害等方面看，面临深层次的制约因素，保持农产品数量和质量的快速提高是破解农产品生产和供给平衡的瓶颈，任务十分艰巨。因此，2012年中央“一号文件”进一步推出明确要求，思想不能麻痹、工作不能松懈、政策不能减弱、投入要有增加，要千方百计确保粮食生产不滑坡、菜篮子产品供应不断档、农产品价格不大起大落，要求进一步加大强农惠农富农政策落实力度，着力做好各项工作。在政策上有明显的指向，一是切实落实“米袋子”省长负责制，稳定发展粮食生产。继续开展粮食稳定增产行动计划的实施，加大对粮食主产省区的支持力度，稳定播种面积，优化品种结构，提高单产水平，不断增强综合生产能力，进一步调动主产区和种粮农民积极性，建立健全粮食主产区利益补偿制度，扶持粮食生产政策继续向主产区和种粮农民倾斜，确保主产区得到合理利益补偿，确保种粮农民得到合理经济收益[7]。二要加大农业结构战略性调整支持力度，推进优势农产品向适宜区集中。加快实施新一轮优势农产品区域布局规划，围绕7区23带优势农产品发展规划，重点发展短缺农产品生产，支持东北地区优质大豆、长江流域“双低”油菜、适宜地区木本油料生产，扶持优势产区发展糖料、马铃薯、天然橡胶等生产，推动园艺产品集约化生产，推动畜牧水产规模化养殖，加快发展生猪、奶业，加强畜禽水产良种繁育、动物防疫体系建设[8]。三是切实提高农产品质量安全水平。按照预防为主、源头治理、全程监管的要求，进一步健全机制，全面强化农产品和食品质量安全工作。在农产品生产环节，加快推行农业标准化，严格监测产地环境，规范投入品使用；在食品加工流通环节，强化企业质量安全责任，健全质量安全控制体系，出厂食品要严格自检，杜绝不合格产品进入市场；在政府监管环节，抓紧完善有关法律法规和配套办法，健全全程监管体系，严格执行行政问责和责任追溯等制度[9]。

(二)切实破解农民增收的长效机制，促进农民收入稳步提高

农民增收问题是“三农”问题的核心，近年来，呈现出农民收入稳步提高、城乡居民收入的差距逐渐缩小的态势。2011年，全国农民人均纯收入达 6 977 元，有上海、浙江等4个省市超过1万元，另有福建、山东等5个省市超过8千元，比上年增长11.4%，增长率首次超过城镇居民收入增长，城乡居民收入的差距由上年同期的2.94∶1缩小到2.77∶1。但是，随着我国经济、社会发展的快速增长，我国城乡二元结构的深层矛盾日益凸显，农民增收问题总体呈现出增长空间缩小、增长速度放缓、农民增收基础不牢、城乡居民之间和东、中、西部区域之间收入差距较大，农业收入比重减少等显著特征，同时，当前政策创新和公共服务的缺失等，已难适应当前农业、农村和农民的快速发展要求。另一方面，农民增收问题并不是孤立存在的，它涉及到收入的形成、实现、分配等方面的问题，涵盖了政策保障、经济发展、技术进步等诸多内容，是个系统工程。所谓破解农民增收的长效机制，就是消除一系列限制农民增收的制度障碍和影响因素，创新政策、机制、思路，理顺各种关系，形成一个较为高效的、稳定的、系统的增收格局和制度体系，保证农民收入在相对稳定的基础上持续增长。实践证明，建立农民增收长效机制，最根本的途径和保障还是制度创新与完善。具体来看，农民人均收入包括四个组成部分：家庭经营收入、工资性收入、转移性收入和财产性收入。当前我国建立农民增收长效机制重点要在以下多个方面着力：要建立农业财政支持稳步增长政策机制，保障加大对农业的支持和投入力度，以重点改善农田灌溉条件、提高耕地质量、加强农业物质装备和保护农业生态环境；完善农业补贴政策，加大补贴力度、扩大补贴范围、提高补贴标准，扩大最低收购农产品范围；按照国家扶贫政策规定，逐步提高对贫困地区的支持力度，加大对边境贫困山区、藏区和革命老区主导型产业发展和生态环境保护扶持力度；加强农村金融服务，支持主要农产品的生产基地建设，支持农业产业化龙头企业，扩大小额信贷面，提高农业小微企业和农户发展能力，提高农民种田收益和效率；创新农业保险政策，健全农业风险防范体系，完善农业风险分担和补偿机制，建立再保险和巨灾保险制度；防治农民税费反弹现象，加大落实农民专业合作社享受国家规定的对农业生产、加工、流通、服务和其他涉农经济活动相应的税收优惠政策力度；稳定和完善农村基本经营制度，创新土地、林地保护与流转政策，大力推进土地承包经营权、林地承包经营权和宅基地等物权流转或抵押贷款工作，支持农民以转包、出租、互换、股份制、股份合作等形式，流转土地，把分散的土地经营权、使用权自愿、有偿、合理、有序流转，推动规模经营、集约经营，增加农民财产性收入；进一步加大对农村劳动力的技能培训和就业指导服务，加快构建城乡统一的劳动力市场；加大农村社会保障投入，建立健全农村和农民的社会保障体系；支持农村乡镇企业、龙头企业、农村经济合作组织、农村集体经济组织和专业大户的发展，大力推动农村劳务输出，通过劳务经济特别是对外劳务输出和引导农业劳动力向二、三产业、向城镇有序有效转移，增加工资性收入。

(三)加大在工业化、城镇化、信息化过程中同步推进农业现代化建设力度，积极推进现代农业发展进程

工业化代替传统农业，工业文明取代农耕文明发展，解放和发展社会生产力，是人类发展和前进的选择，城镇化则是工业产业的集聚带动人口的集中和服务业的发展的结果。党的十七届五中全会首次明确提出 “要在工业化、城镇化、信息化深入发展中同步推进农业现代化”，走 “四化同步”发展道路， 并将其定位为今后发展的重大政策导向，这是我们党和国家立足当前、着眼长远做出的关键性决策部署，具有重要的理论价值和实践意义。目前我国的工业化、城镇化、信息化进程明显加快，如何做到“四化同步”协调同步发展是一个有待破解的难题，其根本思路要坚持统筹兼顾的原则，健全和完善工业反哺农业、城市支持农村的长效机制，按照中国特色农业现代化本质的要求、途径和方向大力推进现代农业发展。在政策导向和工作实践中要把握好以下重点：一是扎实推进现代产业体系建设。构建现代农业产业体系，其实质上是整合产业要素，开拓农业多种功能，向农业的广度和深度进军，促进农业结构不断优化升级的过程，重点是建设和集成农产品产业体系、多功能产业体系、现代农业支撑产业体系。二是推进农业经营方式转变，提高农业产业化经营水平和经营能力。大力发展农业中小企业、微型企业，壮大龙头企业，发展农民专业经济合作组织，培育和壮大农村经纪人队伍，培育市场载体，提高组织化程度，推进农业市场化进程。三是加大农村劳动力转移的政策支持力度。城镇化的推进和深入，说到底就是使大量农村居民全方位融入城镇，因此，劳动力转移是“四化同步”推进的关键节点，必须通过各种政策措施，加快农村人口向非农产业和城镇转移，要根据城镇的承载能力，放宽落户限制，将稳定就业的农民工及其家属逐步转为城镇居民，同时要积极为农民工提供服务，加大农村劳动力向非农产业转移，保障农民工群体能够共建共享城市文明。

(四)强化科技支撑和引领能力建设，增强农业发展后劲

农业的发展，一靠政策，二靠技术，三靠资金投入，但最终还是要靠技术解决问题。中共中央、国务院《关于农业科技创新持续增强农产品供给保障能力的若干意见》强调，依靠农业科技创新驱动，引领现代农业建设，要从以下几个方面认识农业科技的地位、作用，切实加强农业科技体制机制创新，更好地服务经济社会发展。一是要按照所确立农业科技的公共性、基础性和社会性定位和要求，建立财政为主渠道的农业科研投入机制，切实加大农业科技投入，建立起适应农业科研规律和产业特点的长期稳定与适度竞争相结合的项目投入机制。二是加强农业科技创新能力建设，加快农业科研基础设施条件、科技平台和人才队伍建设，提高科技研发、产出能力，调整农业科技布局，加强节水抗旱、生态安全、农产品质量安全以及资源节约型和环境友好型等新技术的研发与集成，加强种子、种苗、种球、种畜等生物技术选育与产业化应用研究，加大高新技术的现实转化能力[10]。三是深化改革，加强协同创新，加快农业科技成果转化。围绕现代农业产业体系建设，构建新型农业科技创新体系，充分发挥政府的引导作用、企业和农民的主体作用、科研教学机构的服务及支撑作用，打破部门、区域、单位和学科界限，搭建研发、转化、推广平台，聚集、整合科技资源，形成新合力，构建和完善新型农技推广服务网络和长效推广机制；建立农业科技成果产权展示交易平台，降低交易成本，加速农业科技成果向企业转化，鼓励和吸引科研机构、大专院校、农业龙头企业参与农业科技推广，参与各种农业科技园区、标准化示范基地建设，聚集组合生产要素和分散农户，促进科技进步和新型产业化发展，发挥它们在农业技术推广与市场开拓方面的积极作用，推进农村科技成果转化应用。四是加强基层农技推广体系建设。强化基层农技推广机构的公益性职能定位，对管理体制、机构编制、设施设备、人员条件、经费保障等方面做出明确规定，督促有关地方和部门按照法律和政策要求加快完成体系改革，保证其切实履行新技术推广服务、动植物疫病防控和农产品质量安全监管等职能；改善农业技术推广工作条件，加强推广人才队伍建设。健全和完善基层农业科技人员专业技术职称评定、人员聘用、推广责任、工作考评与奖惩等工作制度；充分利用现代信息传播技术，提高推广服务效率。五是着力培养新型农民，按照有文化、懂技术、会经营的要求，大力实施现代农业后备力量培植计划，开展农业生产经营普及性、引导性培训，增强农村劳动力从事农业生产经营、普及农业生产基本技能[11]。

[参考文献]

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[3]李秉龙．中国农村经济改革开放三十年的基本经验与政策集合[J].调研世界,2008(5):3-5．

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[5]杜青林．我国解决“三农”问题的四大新思路[DB/OL].[2005-07-29].http://theory.people.com.cn．

[6]康云海．云南建设社会主义新农村的理论与实践社[M]．北京：中国书籍出版社，2008．

[7]中共中央国务院．关于加快推进农业科技创新持续增强农产品供给保障能力的若干意见[DB/OL].[2012-02-01].http://www.gov.cn/jrzg

[8]农业部．全国优势农产品区域布局(2008—2015)[DB/OL].[2008-09-12].http://www.isfg.gov.cn/show-news.asp?nid=1173.

[9]孙政才．全面提高农产品质量安全管理水平[DB/OL]. [2009-06-23].http://www.farmer.com.cn/news/jjsn．

[10]中共中央国务院．关于加快推进农业科技创新持续增强农产品供给保障能力的若干意见[DB/OL]. [2012-02-01].http://www.gov.cn．

[11]李学林.发展高原特色农业转变农业发展方式[N].云南日报,2012-02-03.