“省直管县”下的市县关系调整对策

姜秀敏,陈华燕,单雄飞

(大连海事大学 a.公共管理与人文学院; b.航海学院,辽宁大连 116026)

“省直管县”下的市县关系调整对策

姜秀敏a,陈华燕a,单雄飞b

(大连海事大学 a.公共管理与人文学院; b.航海学院,辽宁大连 116026)

从“省直管县”体制的内涵入手，分析中国当前的市、县关系在权力下放、财政资金运用、工作流程和管理体制等方面存在的问题，提出中国市、县关系应结合中国实际情况，从法律制度、权力分配、行政事务处理、区域联盟四方面着手，逐步完善相关制度体系，促进市、县矛盾的有效解决。

省直管县；市县关系；复合行政

一、“省直管县”体制的内涵

“省直管县”体制是中国行政区划体制改革的一种创新模式，就是改变现有的市管县，建立由“省直管县”的“省—县(市)—乡”三级区划体制，省、市、县之间的管理模式变为“省管县”或“省管市(县级市)”。这项改革最大的特点是撤销了市一级行政单位，由省一级行政单位直接管理县的工作。目前中国部分区域设置了“省直管县”试点，但是市一级行政单位实际上还会对县的工作产生一些影响，从而使得市、县矛盾成为一个不可回避的问题。要推动中国行政区划体制改革，就必须恰当处理市、县之间的关系。[1]

二、中国当前市、县关系存在的问题

中国行政区划体制目前正处于从“市管县”向“省直管县”转变的过渡时期，经验缺乏、体制和机制不完善等都给市、县关系发展带来一系列问题。

(1)权力下放问题。“省直管县”体制理论上要求省一级政府将经济权力、社会管理权力等下放给县一级政府，但现实中，省一级政府的做法往往是将原属于市一级政府的权力下放给县，属于自身的权力却并未下放，而县一级政府又承担了许多行政事务，这就造成了县政府由于权力不到位而在开展工作时多方受阻。

(2)财政资金运用问题。实行“省直管县”之后，中央直接将资金划拨给县，造成一些“穷市”得不到中央财政优惠。另外，中央政府对地方政府的补贴分为很多种，其中配套补助需要地方政府有一定的配套资金，而许多县一级政府并没有足够的资金，无法很好地运用中央资金。同时一些县政府能力的限制也会影响财政资金的恰当运用。[2]

(3)工作流程问题。过渡时期，现有的一些工作流程、工作制度还有很多过去的残留，不能很好地适应“省直管县”体制的要求。理论上试点县应该向省一级政府报告工作和申请项目审批，然而很多工作项目仍旧必须通过市级政府进行上报和审批。也有一些市级的行政部门认为试点县的工作应该由省一级政府负责，从而不管试点县。同时县级政府虽然接收了一些下放的权力，但是配套的工作资金却仍旧通过市下放，极大地阻碍了县级政府的工作进程。[3]

(4)管理体制问题。中国的“省直管县”体制在实施过程中将重点放在财政体制改革上，即由省直接管理试点县的财政，而试点县的其他权力仍由市管理，从而造成了人权、事权和财权在实际分配过程中的不一致现象，导致了市、县之间的各种摩擦。

三、中国市、县关系的调整对策

调整中国市、县关系应该结合中国实际情况，从法律制度、权力分配、行政事务处理、区域联盟等四方面着手，逐步完善相关制度体系，促进市、县矛盾的有效解决。

(一)完善“省直管县”体制改革相关法律制度

1.宪法的完善

宪法是中国的根本大法，完善宪法对“省直管县”体制改革的相关事项的规定，能够加大对改革的法律重视，从根本上明确省、市、县各级政府的性质、职权和法律地位等，确立以分权为重点的行政区划体制改革的根本原则。

2.组织法的完善

宪法从总体上规定了市、县关系，具体如何做，还应由市和县的组织法进行约束，约束内容包括：(1)设置市、县一级政府的标准和程序，以及各级政府的权限；(2)各级政府相关行政机关的产生方式、结构和联系；(3)各级行政机关的管理幅度和权限；(4)市、县政府的具体工作规范和程序。

3.政府内部规章制度的完善

市、县政府应有自己具体的内部规章制度，在不违背宪法和组织法的前提下，规范自身内部事务，规定内部各级行政人员的职权，要有明确的奖惩制度，避免行政人员之间因为职权不清而产生摩擦，特别是要避免市级行政人员对县级行政人员工作的过度或不当干涉。

4.专门法律制度的完善

合理处理市、县之间的关系，还应该有一部专门规定市、县关系的法律，给市、县关系以明确的法律定位，清晰划分市、县之间的基本问题，包括市、县分置的程序、原则、方法、权限等，打破市、县之间的层级限制，给市、县的发展创造一个平等的平台。

5.司法调控制度的完善

法律制度必须配套司法调控才能发挥出最大的功效，“省直管县”体制改革使得市、县相分离，市、县的隶属关系打破，二者处在平等的竞争级别上，在具体的实践过程中，由于相互之间的竞争，就不可避免地会产生一系列矛盾，当这些矛盾不可调和时，就需要司法机关的介入。司法机关按照相关法律法规对市、县之间的矛盾进行调控，从而保证市、县的合法权益都能得到有效保障。[4]

6.监察制度的完善

我国各级人民代表大会都对本级行政机关和下级行政机关拥有监督权。市、县人民代表大会应该在法律授权的范围内充分发挥自己的监督权，严格审议各级政府的财政预决算，避免政府不经人大同意而擅自决策，对不当决策的相关人进行责任追究。

(二)合理划分各级政府权责

1.加强法律规范的约束

当今社会是一个法治社会，各级政府的权责划分离不开法律的规范和约束，加强法律规范的约束，即是必须以明确的法律法规确定各级政府的职责权限，此点已在前文中提到，此处不再重复。

2.权力下放

“省直管县”体制改革的重要方向之一就是要将中央、上级权力科学合理地下放至地方、下级手中，地方政府拥有了充分的权力，才能自主地开展相应的活动，从事公共事务。权力的下放是一个系统问题，必须从多方面入手：

(1)建立权力分配的法律制度体系。前文已阐述，此处不再重复。

(2)建立扁平化的行政区划层次。“省直管县”本身就是减少行政区划层次的重大创举，但在实践中地级市的影响仍然存在，因而必须把扁平化行政区划层次落到实处，充分合理分权，使地方政府，特别是基层政府拥有一定的实权。

随着行政区域的扁平化，上下级行政区域之间、同级行政区域之间的交流沟通也就更加容易，因而更要鼓励不同区域、不同级别行政单位之间的沟通交流，进而推动它们之间的合作。

(3)缩小省级政府的管辖区域。中国幅员辽阔，各省所辖地域面积大，一个省内县级行政单位和人口数量众多，造成省级政府不能较细致地对省内每个县进行管理，从而产生了许多纰漏，这也是“省直管县”改革中存在地级市仍旧干涉县级政府工作问题的根源之一。

只有缩小省级政府的管辖区域，增设省级行政单位，分散部分大省的权力，使每一个省政府下属县的数量控制在一定的范围内，才能强化省级政府对县的管理，减少市、县之间的矛盾。[5]

3.划分行政区域边界

过去中国各行政区域之间的地域划分总会存在一些具有争议性的边界地带，而随着“省直管县”体制代替了原来的“市管县”体制，原来隶属于一个地级市的各个县成为独立的行政单位，县与县、县与市之间的竞争也就加大了。在这种情况下，清晰地划分行政区域的边界，准确界定各行政单位的管辖区域，必然能减少许多摩擦，使各行政单位明确自己的职责权限。[6]

4.城乡管理制度调整

“市管县”体制存在的最大问题是地级市政府既要管理城市事务，又要管理农村事务，而城市事务和农村事务存在着很大的差异，从而造成重城市而轻农村的现象。笔者认为，在“省直管县”体制改革中，必须将城乡工作进行分离，在省和县一级政府中设置专司农村公共事务的行政部门，而这些部门在纵向上由上一级政府的相应部门领导。

(三)实现行政事务的契约化管理

行政事务契约化是指由中央与某些区域内联合起来的政府签订契约，中央向合作的区域提供资金和目标任务，区域内的各级政府进行分工协作，共同完成目标任务。这一做法不仅能够很好地集中不同地区的优势资源用于公共产品和服务的提供，而且能够充分地将中央权力下放到地方各级政府，使地方政府在从事公共事务的过程中拥有足够的权力，以保证行事的灵活性。[7]

1.强化区域竞争

行政事务契约化管理在某种程度上讲就相当于企业组织的合同外包，因而可参照企业组织的做法，在与大区域订立契约之前，针对所要完成的目标任务进行不同大区域之间的契约招标，根据不同区域的方案设计、资金配置、能力大小等条件优选出最合适的区域。

2.多样化区域联盟成员

不同区域的联盟参与契约招标，这种联盟的成员应该是跨区域、跨层级，甚至跨行业的，即是将不同层级的政府组织、非政府组织都联合起来，让县、市与各类非政府组织都作为独立的个体参与到联盟中来，才能打破行政级别束缚，壮大联盟实力。

3.严密的制度设计

不同级别、性质的组织联合起来共同提供公共产品和服务，必然会因为彼此的差异而产生摩擦。为了有效地控制和解决区域联盟内部的矛盾，必须设定严格的规章制度，对联盟内部成员组织进行约束，对成员的责权进行明确的界定。

同时，整个契约招标过程也必须有严密的制度规范，甚至法律规范。只有将整个活动过程法制化，才能保证契约招标过程的公开和公正，避免部分组织或个人滥用权力，损害公共利益。

(四)运用“复合行政”理念处理市、县关系

“复合行政”是指冲破地域和层级的限制，将不同区域、不同层级的不同政府，以及非政府组织联系起来，组成一个跨区域、跨层级的合作机制。这种机制不是靠行政命令建立起来的集权机构，也不是毫无约束自发形成的协调机构，而是一种类似于国际组织一样的各级政府间的合作机制。

在此机制下，政府不论区域和级别共同合作，提供符合各个区域人民共同需求的公共产品和服务，例如跨区域的铁路轨道、全社会的疾病防治等。参与到其中的各级政府，无论级别高低、经济强弱、辖区大小，都是平等的，各政府辖区内部事务自主管理，跨辖区的公共事务通过大家协商进行决策和处理，充分尊重每一位成员。

“省直管县”体制实施之后，市、县之间的矛盾在很大程度上就是区域经济和行政区经济之间的矛盾，而解决区域经济一体化和行政区划之间矛盾的最理想思路就是采取“复合行政”的办法，将区域经济和行政区经济紧密联系起来，从而有效地减少甚至消除矛盾。[8]

1.多中心的公共服务提供

当前中国的公共产品和服务大多依赖于中央政府的行政命令提供，而“复合行政”就是要抛弃过去只依赖中央政府的模式，让地方政府和非政府组织都参与到公共产品和服务的提供中，从而使各级政府、各级政府与非政府组织紧密联系起来，形成多个中心，进而分别向社会公众提供公共产品和服务。

实现多中心的公共服务，可采取以下一些模式：第一，建立一个由多个行政区划共同组成的区域性政府，协调跨区域的行政事务；第二，建立跨区域的，涉及服务、教育、人才等多方面的合作项目，由不同区域内的政府和非政府组织协同完成；第三，构建不同区域、不同层级的政府和非政府组织之间在日常行政事务中的长期合作关系。

2.地方政府自主治理

随着市民社会的兴起，社会公众参与国家管理的迫切性提高，因而在“省直管县”体制改革过程中不能忽视民间的力量，应该让政府和非政府组织共同参与，不同机构之间相互合作，互相弥补缺陷。

“复合行政”是建立在地方行政基础之上的，也就是说在地方各级行政机构之间、行政机构和非政府组织之间应相互协作，培养公民和各类社会组织的自治能力，鼓励民间建立相关自治组织，并通过法律程序使这些组织合法化，进而推动地方政府的自主治理。

3.建立区域经济组织

当前中国地级市比县和县级市的经济发展状况更好，这是因为在过去“市管县”体制的影响下，上级政策对地级市的倾斜使得地级市的发展获得了更多的政策支持，同时由于县和县级市隶属于地级市，一旦地级市和县或县级市竞争某个项目时，地级市就会运用行政手段维护自身利益。因而要调整市、县之间的关系，就必须打破地级市和县(县级市)之间的行政壁垒，建立区域的经济合作组织，使市、县的资源得到共享，促进区域经济的发展。

[1]姜秀敏，吴长春.行政管理学[M].大连：东北财经大学出版社，2012:91-95.

[2]逄旭东.实施“省管县”财政体制若干问题的思考[J].财政与税务，2003(1)：54-55.

[3]姜秀敏，孙航.全域城市化背景下辽宁省“省直管县”体制改革的现状、难点及对策[J].辽宁经济，2011(1)：60-61.

[4]李清芳.市县关系的法律研究[D].北京：中国政法大学，2005：36-48.

[5]杜文甫.省直管县体制研究——存在的问题及路径解析[D].苏州：苏州大学，2012：35-36.

[6]王思婷.分权背景下行政区划体制改革研究[D].长沙：湖南大学，2011:54.

[7]张一明，王瑶.论“省县直管”的探索和实践[J].中共珠海市委党校珠海市行政学院学报,2013(5)：56-57.

[8]王娜.“省直管县”下的市县关系新发展——基于复合行政的理念[J].惠州学院学报，2011(2)：61-65.

2013-12-06

国家社会科学基金资助项目(13BGL129)；中央高校基本科研业务费专项资金资助项目；大连市社科院项目(2013dlskybjw03)

姜秀敏(1975-)，女，博士，教授;E-mail:cherryjxmm@163.com

1671-7041(2014)03-0040-03

D035.5

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