坚持群众路线，强化高校“一把手”监督机制

张莉，文汝

“一把手”是指政府部门、地区、单位中起统领全局的关键性作用，在党委班子中处于关键地位，在行政领导班子中处于统帅地位，在决策中处于主导地位，在实施决策中处于指挥地位的负责人。高校“一把手”主要是指党委书记和校长，他们拥有学校的人事权、经营管理权、财务管理权和职务薪资调整权。在现代大学自治和民主管理机制的语境下，也必须对“一把手”进行必要的有效的权力监督和制约。

一、党的群众路线和高校民主监督的内在一致性

在中国革命和建设的长期历程中，中国共产党以辩证唯物主义和历史唯物主义为指导，逐步形成了正确处理党同人民群众之间关系的群众观点和群众路线。群众路线是我们党的优良传统和作风，是取得革命和建设胜利的法宝，是我们党从事一切活动的根本路线。坚持党的群众观点和群众路线，是我们党永葆生机与活力的源泉。2013年4月19日，中共中央政治局决定，在全党自上而下深入开展以为民、务实、清廉为主要内容的党的群众路线教育实践活动，解决人民群众反映强烈的突出问题，提高做好新形势下群众工作的能力。

群众路线是与人民民主联系在一起的。人民民主不是一个抽象的伦理概念，不能停留在法律条文上，必须实现于社会政治实践的现实中，这就是人民自己创立国家、建设国家和监督国家，拥有对国家的经济、政治、文化、社会的管理权力[1]。就当前高校管理而言，依照《高等教育法》高校成立了由教师组成的学术委员会和教职工代表大会，以此保障教职工参与民主管理和监督的权利。但是，实际上教师一般不能参加决策和管理，甚至连最基本的知情权都得不到保障，要对“一把手”进行监督则更是无能为力。由于大学体制的行政化等原因，学校内部权力高度集中，基建、财务、招生、后勤等已成为高校腐败高发领域[2]。近年来，高校的腐败分子不在少数，且大多是学校或者部门的“一把手”。

二、当前高校“一把手”权力监督机制存在的问题

随着社会的进步和发展，新媒体的发达也给了人们更加便捷地了解社会的可能。人们在物质生活和精神生活日渐富裕的同时，开始越来越关注社会的进步和发展，也越来越关注官员特别是“一把手”的党风廉政问题。高校民主建设的发展进程，也激发了广大教师参与校务民主监督的热情。当前，很多高校处在民主管理和自治制度建构和提升的进程中，一些“一把手”由于受单位的历史条件和个人认识因素的影响，在主观上产生了极度扭曲的权利观。有研究者在分析高校探索自治过程中滋生腐败的原因时指出：“知识分子的人格和心理缺陷”问题，“一是表现在权力运行、决策和监督中为保全自身而丧失独立人格的奴性，为权力滥用大开绿灯；二是表现在张扬道德的同时却为捞取名利而拼命地寻租权力这方面的虚伪性”[3]。高校“一把手”权力监督机制存在的问题，主要表现在以下几点。

（一）“一把手”负总责，造成权力监督的制肘

在很多上级下发的文件中，要求“一把手”亲自抓、负总责、担任第一责任人。这种事事要求“一把手”负总责的做法，有时候会有悖于党的集体领导和个人分工负责相结合的原则，不利于实现班子总揽全局、协调各方的要求。如果过分强调党政合一，将会导致以个人负责制代替集体领导原则，“一言堂”的问题就不可能从根本上得到纠正，这自然会造成单位权力监督的真空。在这样的权力管理机制中，“一把手”职能泛化，所谓的民主监督流于空谈。部分“一把手”疏于自律和他律，缺乏全局观念和团结向上的胸怀；滥用权利，家长制作风突出；重大项目决策一个人说了算，不讲程序和公平正义；把权力转化成利益，把审批权变成寻租权，把手中的签字笔变成权钱交换的笔。

（二）监督主体失位，有效监督无从落实

我国现行的是双重管理的权力监督体制，监督部门既要接受同级党委、政府的领导，也要接受上级监督机关的领导。但现实中起主导作用的往往是同级党委或政府，监督机关反倒变成了党委或政府的一个工作部门，很难有效履行对同级党委和政府特别是“一把手”的监督职能，最终导致监督权力指向只能向下。这种情况高校也不例外。如高校纪检部门在对二级院系主要领导的监督过程中，发现一些重大的违纪和敏感问题时，能不能向上级反映，反映到什么程度，也要事先向书记、校长请示汇报后，才能履行自身职能。很多时候，纪检部门的工作是无能为力的，深感“上级监督太远，同级监督太软，下级监督太难”。再如，有的高校校务公开的内容与实际不相符，公开的时效性差等，教职工希望公开的财务没有公开，最关心的情况无法了解，搞暗箱操作的也大有人在，使群众不知情而无从监督。

（三）“潜规则”作祟，廉政机制操作性差

随着社会经济和现代生活的发展，一些社会不良现象对高校影响加深，造成一些领导价值观扭曲，理想信念丧失，信奉“潜规则”，缺乏正能量。大学不是真空，“潜规则”密布，这已经成为不争的事实。一些自律意识不强的干部，随波逐流，按“潜规则”办事，将党的原则抛在脑后，有的甚至走上了违法犯罪的道路。高校往往缺乏切实可行的监督制度和廉政规章。有的廉政规定过于原则、抽象，缺乏细则，难以操作；有的规定弹性过大，模棱两可，缺乏针对性；有的是导向性的正面规范，要求领导干部应该怎么做，流于形式的多，具有强制制约性的内容少。这会影响或降低监督机关对“一把手”权力的监督效能，致使某些“一把手”有机可乘，钻政策法规的空子，逃避权力监督。

三、加强高校“一把手”有效监督的基本对策

加强高校民主监督，必须坚持群众路线。正如有的学者所说：“监督体制改革应该回到群众路线上来，把群众监督置于监督的基础地位，充分发挥群众监督的数量优势和时空优势”。同时，“推进群众监督权力法治化，推动群众监督法律操作化；创新监督体制，创建群众监督为基础、同级监督为主体、其他监督为辅助的监督大格局”[4]。

（一）政府及主管部门层面：顶层设计，建构权力制约机制

各级政府和管理部门必须坚持民主集中制，强化班子成员对“一把手”的监督责任。对权力进行监督是实现权力委托者意志和利益的需要，是基于对权力代理者信用进一步识察的需要，是完善和调整权力体制及其运行机制的需要[5]。必须理顺监督体制，增强对“一把手”权力监督主体的权威效应。监督主体的权威性决定监督效果。要有效实施对 “一把手”的权力监督，首先要对现行的监督体系进行深入改革和全面调整。只有实行垂直领导体制，使监督机关具有相对独立性和权威性，让监督主体不再因人、财、物权受制于监督客体，才能真正做到严格执纪，秉公执法，以权制权，杜绝专权，使“一把手”的权力在运行过程中始终得到有效的制衡。历史和现实已经反复证明：不受监督的权力必然产生腐败，必然容易违背权力主体的利益和意志。不管哪个阶级、哪个国家，失去监督的权力都是危险的。

（二）监督机构层面：从严惩治，构建风险防控机制

加大惩治“一把手”权力腐败，最直接、最有效的办法就是提高腐败成本。高校需要建构廉政风险防控机制，加大惩处力度，从外部环境方面预防腐败发生。构建高校廉政风险防控机制，是建立健全高校教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系不可或缺的重要内容，对于从源头上防治高校腐败问题的发生，具有根本性、关键性的作用。因此，从对廉政风险实施质量管理和风险管理入手，建立和完善高校廉政风险防控机制就显得十分必要[6]。要加强高校领导干部问责机制，加大违法违纪案件查处的力度。凡是群众举报或其它渠道发现“一把手”权力腐败行为的线索，纪检监察机关都要认真调查，绝不能轻易放过。同时，要顶住说情风、关系网的干扰，不管案件涉及到谁，都要一查到底。要加大惩治力度，对“一把手”权力腐败行为，要严格依照法律和党纪政纪的规定进行处理，绝不能因为“一把手”特殊的位置，对其惩处失之于宽。对“一把手”贪污、受贿等腐败行为，除了法律制裁和纪律处分外，还必须加重经济处罚。

（三）高校层面：科学分权，健全腐败预警机制

高校要认真落实上级关于“一把手”权限的制度规定，对重大事项的决定权和重大项目、大额度资金的审批权、重要人事任免权等作出明确具体的界定。实行决策权、执行权和监督权分离，明确各权力层次、权力主体的职责权限，防止越位、缺位、错位。优化权力体系的组织结构和功能配置，使其在运行中实现各种要素相互制约。整体而言，现阶段我国要实现“一把手”权力配置的规范化，需要解决四个方面的问题：一是坚持依法执政、依法从政的原则；二是实行权力的分散配置，防止少数机构或“一把手”过度集权和专权；三是正确赋予和及时剥夺“一把手”的权力；四是保持“一把手”权力和人民权利的对称，使人民权利能够制约“一把手”的权力[7]。这同样适用于高校管理。

为防止高校“一把手”为追求任期政绩，搞“门面工程”，要从源头上约束和预防“一把手”违规违纪行为的发生。在招标、招生等环节，对不按规定办事造成问题的，严肃追究责任。在学校党政民主会上，要经常开展批评和自我批评活动；纪检部门要经常对各级领导班子指出存在的问题和风险等，纠正其在行使权力过程中存在的问题。对离任领导要及时进行经济审计。要引导领导干部建立健康 “生活圈”、“社交圈”，要求“一把手”严治家、慎交友，防微杜渐、见微知著。

四、开展高校“一把手”权力监督的途径和方法

（一）制度建设方面：管好“一支笔”，实行集体会签制

取消经费审批“一支笔”制度，推行集体会签制度。经费审批集体会签制度，是指一个单位的经费投放和使用必须经三人以上审批签字后方可开支或入账的财务审批制度。集体会签领导小组由单位党组织负责人、财务纪检部门负责人、群众代表等共同组成，履行相互监督、共同决策的职责。及时公开经费的投向投量，有效封堵各种漏洞，确保财务开支公开透明，促进党风廉政建设。经费审批集体会签制度体现了内部控制原则，增强了经费开支的透明度、信度和效度，比“一支笔”制度更科学、更有优势。

（二）民主决策方面：项目集体论证，审核公开透明

为防止“一把手”在重大项目确定、讨论时的引导、表决方式和表决程序的选择上具有绝对的操控权，在重大项目的确定上，可以规定要有三名以上的班子成员同时提出的，才可纳入重大项目的确定程序。鉴于“一把手”的发言具有很强的导向作用，应规定“一把手”“末位发言”制，禁止“一把手”以总结性发言代替表决。同时，还要盯紧“一把手”权力运行的关键环节，及时公开重大项目的确定、审批、进度等，自觉接受群众的监督。重大决策要充分发挥专家组的论证作用。在重大决策出台以前，在多层次、全方位调研的基础上，要举行参与面较广、人数较多的专家论证会。这些专家可不固定，每次由群众推选产生，让那些能力强、有责任心、敢负责的普通群众担任专家，按照一事一议的原则，参与大项目、大决策前的论证活动。一个专家只论证一个重大项目的一个环节，防止集体腐败。

（三）群众考评方面：完善监督环节，加强舆论监督

继承和发扬密切联系群众的优良传统。特别是在任期届满和班子年度考核中，要加强民主监督的力度和扩大群众考核的范围。到群众中去，虚心听取群众意见，不断改进工作作风。要下大力气解决群众反映最为突出的问题，努力为群众谋取最大利益。在检验标准上要真心相信群众。只要“一把手”真正做到政治上代表群众，感情上贴近群众，行动上深入群众，工作上满足群众，就必然会得到群众的拥护。广开言路，把群众的来信来访作为第一信号。进一步完善群众举报制度，畅通举报渠道，发挥群众的监督作用，鼓励群众检举“一把手”滥用职权的各种腐败行为。纪检监察机关要及时查处举报问题，切实保守举报秘密，充分调动群众举报、监督的积极性。在重视传统沟通方式的同时，也要重视网络的作用，如开通官方微博、微信等，全方位多渠道加强舆论监督。

总之，因为高校“一把手”是贯彻党的教育方针的直接责任人，“一把手”对高校乃至社会的影响是无形的、不可估量的。为更好地提升高校的办学能力和效益，增强反腐倡廉的针对性和实效性，必须加强监督“一把手”的有效性。只有这样，高校才能树立良好的校风和学风，才能增强办学软实力，才能有真正的高质量的高等教育可言，从而办好人民群众满意的教育事业。

[1]王展飞.群众路线是社会主义民主政治的根本路线[N].云南日报，2014-01-03（7）.

[2]杜晓.高校一把手能否把住“腐败关”[N].法制日报，2010-05-05（4）.

[3]胡光华，洪兴文.大学自治中的腐败及其纠防体系探析[J].现代大学教育，2006（3）.

[4]张南生，李伟迪.论群众路线在监督体制中的基础地位[J].湖南社会科学，2013（6）.

[5]谭建.对“一把手”权力监督的理论探讨与对策研究[J].理论探讨，2002（5）.

[6]吴晋生，张继坡.推进高校廉政风险防控机制建设的实践与启示[J].理论前沿，2010（5）.

[7]黄百炼.预防“一把手”腐败的若干思考[J].广州大学学报：社会科学版，2006（10）.