劳动教养制度废止对基层公安工作的影响及对策
——以呼伦贝尔地区为例①

□邹雨桐

(中国人民公安大学，北京100038)

作为一项治安行政处罚、刑罚处罚的行政制度，我国劳动教养制度的性质与作用一直有较多争议。［1］劳动教养制度虽主要涉及边缘犯罪、轻型犯罪人群与行为，但因其适用对象杂乱、适用范围随意扩大、制度法权归属不明确、违法构成要件与处罚规定不确定等显性弊端，严重影响当事人的权利，使得这一制度在社会主义法治建设的进程中愈益成为制度性障碍，终在党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中宣布废止。2013年12月28日，全国人大常委会通过相关决定，正式完成法律程序。

劳动教养制度在行政程序上是多个政府机关联合行使，并有劳动教养管理委员会专门审批，但在实际运行过程中，公安机关处于绝对主导地位，一是劳动教养管理委员会一般置于公安机关内部，甚或置于公安机关法制部门之下;二是因专业性要求等客观原因，民政、劳动部门很难参与整个活动，公安机关实际成为审查与决定的机构。同时，这种权力设置，保障了公安权力行使的便利性需求，成为基层公安机关处置社会治安、打击犯罪、维护社会秩序的重要手段。劳动教养制度的废止，对公安工作有着显见的影响。

一、劳动教养制度废止对基层公安工作的影响

虽然劳动教养制度存在法律地位不清、可能导致的刑事侦查权力与治安行政权力的滥用等结构性不足，但对基层公安工作的便利却是显而易见的，一旦废止，对基层民警执法理念、方式与效果有较大的影响。

(一)对边缘犯罪人群违法犯罪行为的控制难度加大

“边缘犯罪”不是一个严格的法律用语，而是描述性的犯罪现象，即有犯罪的实质、但其后果较为轻微、在法定刑上难以明确定罪的犯罪行为。这类行为及犯罪主体原属于劳动教养制度重点对象，但在该制度废止后，公安机关依法对其处置出现难题，主要表现在:

1．对边缘犯罪人群的控制难度加大。边缘犯罪人群主要是指多次违反治安管理处罚条例，屡教(罚)不改，治安管理处罚不足以惩戒，而刑法上没有相关罪名的犯罪人群，是基层公安工作的重点人口之一，主要是因为:(1)犯罪率高，他们经常危害社会秩序、侵害他人权益、破坏公共物品;(2)犯罪轻微，难以刑事入罪，我国对刑事处置及判决的条件较为严苛，加上法院、检察院的资源条件限制，如集中进入司法程序，司法成本难以承荷;(3)边缘犯罪人群的道德感、秩序感与法律意识偏弱，甚至存在反社会、偏执性人格，难以见容社区文化;(4)生活状况较差，由于劳动能力与意识不足，生活条件普遍较差，犯罪成本较低。

劳动教养制度可以较为迅捷、便利地控制此类人群，并有专门场所集中收容、改造，既可清理“病灶”，亦能保证社区秩序。但随着劳动教养制度的废止，制度性的管控不再可能，人群控制于法无据，难度加大。现行法规对于边缘人群的轻微犯罪，只能是矫治式的应急处置，无法控制其重复性犯罪，造成控制——复发——再控制——再复发的循环式管治现象。

2．对边缘犯罪人群行为的控制力度不足。违法犯罪边缘行为，主要是指轻微犯罪行为或刑法边缘行为，［2］即在刑罚量刑上仍属轻微，但又造成社区生活秩序的混乱、道德制度的破坏。这类行为，一是经常性，屡教不改，属于“惯犯”;二是随时性，无时间规律，且因作息时间的不规律，增加了工作难度;三是随地性，随时发作，随地犯罪;四是多重性，各种犯罪行为、不道德行为集中呈现;五是嫌厌性，与社会秩序背离，与民众生活息息相关，又是随时随地发生，使民众怨声载道;六是定型性，民众因刻板印象，对此类人群定型化，使之行为方式与后果出现放大效应，成为社会治安秩序的“病灶”。

这些行为使公安工作不得不作为，但又难于作为，易形成“大法不犯、罪错不断、危害治安、百姓憎恶、法院难办”的局面，固化为“刑法边缘族”，严重影响社会治安秩序。

(二)民警掌控治安、侦查能力下降

劳动教养制度通过给予公安机关行使治安、侦查权力的制度性便利，一定程度上增强了公安民警的办案能力，减小了执法成本，是民警寻找案件线索、掌控治安和侦查全局的重要支持条件。

劳动教养制度废止后，随着边缘人群、边缘犯罪行为控制的减弱和转移，公安民警案件处置能力、社会治安防范能力与警民关系建设能力等均受到限制。由于工作难度加大、内驱力不足，影响到民警行使权力的积极性。

(三)公安机关的社会信任度有所降低

民众对公安机关及公安民警的信任度，主要来自公安理念的正当、过程的公开与结果的有效，其中，民警行为职责完成的程度往往成为民众对公安机关善意态度、情感与评价的核心指标。劳动教养制度废止后，民众的期望与实际效果间会产生错位现象，降低了对公安机关与民警的信任度。

一是劳动教养制度废止后，公安机关对边缘人群、轻微犯罪行为的管控能力尤其是人身强制能力降低，民众日常生活的安宁感、社会交往的安定感均有不同程度的减弱，于此，得出公安工作效率不彰的印象，增加了对公安工作的不满意度。在一定程度上，民众的这种印象并非错觉。从呼伦贝尔市调查数据也能看出，自劳动教养制度废止后该市刑事拘留人数并没有太大变化，但是行政拘留起数、人数均有较大幅度的变化。

二是民众看低公安权威，民警自我认同降低。劳动教养制度废止后的“法律缺位”阶段，公安工作对边缘犯罪人群以及违法行为的控制力度不足，导致警察的管理能力和服务能力缺位与失位。长此以往其能力不足的缺陷被放大，民众对警察信任度会不断蚀耗，最终影响民警的自我认同。下述个案就很能说明问题。原劳动教养人员赵某某，2011年3月24日因扰乱秩序被行政拘留十日，后多次越级上访、缠访。2012年5月23日海拉尔分局组织三名民警进京劝访。在返回途中赵某某不配合民警工作，对民警侮辱、谩骂、殴打，造成3名民警身体多处不同程度受伤。根据《中华人民共和国劳动教养试行办法》第10条第(5)项、第13条规定，赵某某被决定劳动教养一年。后因其他原因未执行完劳动教养期，提前解教。赵某出来后立即起诉劳动教养管理委员会，两审法院均维持了原劳动教养决定。劳教制度废止后，赵某认为“法律证明了他的理由”，再无人可以强制他，与民警直接身体对抗，民警与公安机关束手无策，严重挫伤了民警的工作积极性。

(四)警务工作压力明显增大

一是直接治安压力增大。在呼伦贝尔市，近些年适用最多的劳动教养对象主要为三类:一是无理缠访、闹访者;二是邪教分子尚不够刑事处罚者;三是一般性违法、屡教不改者。从2006年至停止劳动教养审批前的2012年间，该市劳动教养管理委员会所决定劳动教养的近2000人中，上述三部分人员就占到了80%，从对社会控制、专门性处置而言，教养制度确实起到了至关重要的作用。

表1所示2012年上半年(截止到6月25日)劳动教养审批工作情况证实了上述结论。该市法制支队共受理劳动教养案件90起(人)，其中批准劳动教养87人(其中男68人、女19人)，占受理总人数的96．7%;在被劳动教养人员中，因寻衅滋事被批准劳动教养的人数最多，共28人，占批准总数的32．2%;其次是盗窃，共22人，占批准总数的25．3%;卖淫9人，占10．3%;教唆他人违法犯罪8人，占9．2%。这些劳教手段的使用、轻微罪错人群的处置，在一定程度上缓解了公安机关受理治安案件的压力，但其废止后，显然增大了公安机关的工作压力。

表1 呼伦贝尔市公安机关2012年上半年劳动教养审批工作情况(单位:人)

二是群体性维稳压力增加。本处群体性的维稳压力，是指由于民众进行具有一定规模的制度外行为而造成的维稳压力，主要包括信访(群访、缠访、闹访)、群体性抗争、集体行动等。仍以呼伦贝尔市为例，该市由林区、牧区和矿区组成，呈现民族多、地形复杂、信仰差异大等特点。如蒙古族主要居住在牧区，以藏传佛教信仰为主;鄂温克族和达斡尔族崇拜原始宗教，聚居在林区和矿区的较多，还有较多的汉族群众。在转型过程中，该市社会矛盾较为复杂，如城乡建设、退林、退草地区集中出现假借动迁赔偿，讹诈、刁难政府的群体性事件;农村流氓、村痞村霸闹事多;民族宗教聚集较多的地区一些邪教势力活动较为频繁，等等。

这些轻微罪错处置起来，人数多、案情复杂、涉及面广，动用暴力手段理由不足、影响大，但一般性惩处措施较难奏效。如邪教问题就是一个老大难问题。2013年前，该市每年利用劳动教养手段处理的邪教分子达到劳动教养人员总数的1/4以上，有力地震慑了邪教蔓延势头。2013年停止劳动教养审批后全年仅判处1起邪教案件，涉案人员仅给予了监外执行处罚。

三是民警的思想、心理压力增加。工作压力会加剧心理压力与精神压力，精神性压力更多的是自我认知、感觉与意识障碍，情感与行为障碍及人格障碍所造成的情绪、态度、情感和行为异常。精神性压力过大，既会降低工作的主动性、积极性，亦会影响工作效果甚至出现对抗性、反抗性行为。

基层民警在劳教制度废止后出现的精神性压力增加现象，既是工作情境变换后的必然反应，也与制度变迁本身的内生机制不足有关。其中，治安形势的劣化、民众情绪的恶化等现象，与执法管理过程中的规范性、政策把握的尺度不足并存，强化了心理与精神压力，出现想管管不好、不管说不过去、管了不讨好的三难困局。

二、劳动教养制度废止影响基层公安工作的原因

(一)法律支持不足

法律规定的确定化、专条化和细则设定的清晰化，使公安民警有法可依，这是公安工作规范化、法治化的基本要求。劳教制度是在我国长期存在的一种行政管理、社会管理制度，有着非常确定的政策界限、权力范围及目的，尽管权力过分扩张的恶果为社会广泛诟病，但对于权力体制达致控制、强制与统治的直接目的是相当有效的。公安机关作为劳教制度的直接、主要实施者，在控制边缘犯罪、轻型犯罪的人群与行为方面有熟稔的关系网络、政策区间和观念空间，这个制度中止，而其替代性政策(法律)尚未产生，必然产生支撑性规范缺位导致的问题与压力。如何处置原属劳教制度管制的相关“犯罪人群”或“管教人群”，成为现存困局的直接起因。

(二)民众社会情绪转移的替代效应

在全球化、网络化与城镇化的推动下，当前中国处于现代化转型的急速变革时期，民众生活与自由度有较大改善，但其权利意识、权利诉求呈现迅速扩大的趋势，并与制度化水平不足的体制出现矛盾、紧张与冲突，直接导致社会情绪的激化，甚至出现极化情绪与行为。这使基层民警在处警时出现道德悖论，一方面执行政府政策、维护社会大局稳定是民警当然职责;另一方面，民众的合理诉求又使得民警难于平衡内心深处的良心紧张。同时，民众对政府的怨恨，会直接冲向直面民众抗争的公安民警，这时的公安民警就成为民众怨愤情绪的“出气筒”。

(三)常习性、地缘性边缘犯罪增多

常习性的越轨、犯罪等不良与恶性社会现象，有较强的环境依赖性、文化习染性。这种地缘、人缘网络也加重了基层民警的管理难度，这在呼伦贝尔地区的公安工作中得到了印证。

一是地缘性便利条件降低了边缘人群的犯罪成本。这些地区性身份的同质性、同构性表现在:一是地域、血缘、民族、文化的近似性，较易形成群体规范，促成较好的群体认同与合作，形成共同的行为人群;二是环境的熟悉，尤其是对基层政府、管制单位的熟悉，节约了犯罪、违规成本;三是长期生活的区域关系网络容易得到支持力量。这都增大了公安机关的情报、侦查、处置的工作压力。

如表2所示，该市劳动教养人员中，户籍所在地为本地市的有57人，占65．5%。

表2 呼伦贝尔市公安机关2012年上半年度劳动教养人员户籍所在地情况(单位:人)① 受理劳动教养案件90起(人)，其中批准劳动教养87人，占受理总人数的96．7%。

二是常习性边缘犯罪行为人的犯罪心理难以矫正。常习性边缘犯罪行为人主要是指无理缠访者、闹访者、尚不够刑事处罚的邪教分子、吸毒、卖淫等等一般违法、屡教不改的边缘犯罪人群。轻微犯罪行为以前是劳动教养制度重点监控、处置的对象，

但在劳教制度废止后，如何改造、控制此类人群，成为基层民警的工作难题。在矫治政策实施过程中，有一基本前置假设，此类人群的行为属“过错”，本质仍处于可改造范畴，即在人性本善的前提下提供制度约束与道德救济，但常习性的犯罪、越轨人群，积习难改、恶习顽固，屡教不改、屡教屡犯的现象相当普遍，如何在理念与制度设施上进行替代性救治，亦成为当前基层工作的一大空白。

(四)基层民警素质有待提高

基层民警是政府权力、公共政策的“窗口单位”，民众从基层民警的行为中感受政府权力的善意、体验政府工作的有效程度，形成对政府、政权的认同、忠诚与信仰，因此，基层民警的行为具有极为重要的政权根基作用。

基层民警权威的主要构成，一是制度理性，二是民警素质。当前，在这两个方面均存在不足。

一是制度效率不足、机制适应性弱。首先，基层公安机关的工作制度存有不足，民主化、科学化水平不高，在制定警务决策时公开、透明性不够;其次，公安机关工作中风险评估机制、可行性机制存在不足，例如公安机关化解社会矛盾的风险、警察职业、执法办案预警风险、信息安全风险等风险评估机制仍有待完善。

二是民警的素质不高。民警的学习能力和学历水平均有提高的余地，如知识结构不宽、学历水平不高、学习能力不强，缺乏从环境变化中学习的素质、能力与动力。

三、劳动教养制度废止后的应对之策

今年初，习近平总书记在中央政法工作会议上特别指出，“司法体制改革是政治体制改革的重要组成部分，对推进国家治理体系和治理能力现代化具有十分重要的意义。要加强领导、协力推动、务求实效，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，更好坚持党的领导、更好发挥我国司法制度的特色、更好促进社会公平正义。”劳动教养制度的废止是社会管理创新的重要举措，其政治意义、法治意义和社会意义举世公认。以政法工作会议精神为主导，加快全面深化改革的步伐，是理解、贯彻、执行当前公安工作的重要内容，也是劳动教养制度废止后制度建设的主要指导方向。

(一)完善相关法律法规

有法可依是依法行政的前提。劳教制度废止是法治建设的题中之义，但旧法废止须有新法保障、新规支撑。当前如何处置边缘犯罪人群、轻型犯罪人群，保障基层公安机关有效履行管理与治理职能，完善相关法规成为当务之急。

一是完善司法工作体制与公安工作体制的衔接。劳动教养制度废止以后，长期限制和剥夺当事人自由权利的行政措施由人民法院行使，限制了公安机关原有的审批与执行权力。但如何保障公安机关对此类人群的有效管制，则须其他司法机构的制度支持。如通过相关法规建设，人民法院增加治安法庭，采取简易程序审理;建立基层社区矫正制度，健全轻微违法行为的矫正。

二是健全社区矫正法及相关法规。刑罚执行过程中的社区矫正，已经成为与监禁矫正相对应与配合的重要刑罚执行制度，但当前社区矫正的相关法规仍需完善，如社区矫正制度与劳教制度的对接问题，社区矫正机构“是否配备警察”问题等。

(二)健全社会治理系统工程

一是建立警民共同体。强化治理现代化建设是公安权力、社会组织与公民个体的综合性建设，需要建设社会共识、互惠规范、政策网络和社会关系网络的警民共同体。如在社区矫正过程中，实现政府机构与辅助机构、帮教机构、基层自助等综合共建，结合基层政府与群众组织、社会组织，健全完善治安防控体系，实现源头治理与应急处置相结合，强化风险评估预警、矛盾排查化解，提升化解社会矛盾水平。

二是建立政府和公安、司法机关联动机制。社会边缘犯罪、轻型犯罪人群的控制与管理，是社会建设的重要工作，需要社会各个方面齐抓共管，需要建立政府主导、公安前导、社会配合的系统工程。

(三)加强公安技术性能力建设

一是加强民警自身素质建设。民警的素质是警力综合体的一个方面，在警力数量有限的前提下，提高民警的自身素质是必然选择，这不仅包括警察的政治素质，还包括民警的专业素质、文化素质、法律素质和语言文字交际能力、组织协调矛盾能力、与媒体沟通能力等。

二是加强以数据情报为主导的信息警务建设。在新媒体时代，公安工作须以数据情报为先导已成共识，构成“以信息平台作为支撑、以高质量的情报信息研判为主要内容、以服务警务决策为目标”的信息主导的警务模式是必须的工作。

三是加强公安制度性建设，建立积极的警务模式。如建立民意引导警务决策模式［3］，将民意合理吸纳、构成公安机关的政策问题来源，并合理设置政策议程，形成公安主导、民众参与的协商式民主模式，强化决策的民主化、科学化;建立积极的民生型警务模式［4］，发挥公安权力行为的主动性，在公安机关征集民意后，以改善民众基本生活需求为突破口，最大限度地包容满足各方利益诉求，建立不良情绪的宣泄机制，缓解社会矛盾压力，解决社会不良现象，构建安定有序的稳定局面。

［1］于鹏飞．认识与反思:中国劳动教养制度研究史［M］．上海:上海人民出版社，2013:37－40．赵秉志，杨 诚．中国劳动教养制度的检讨与改革［M］．北京:中国人民大学出版社，2008:25．

［2］储槐植，陈兴良，张绍彦．理性与秩序:中国劳动教养制度研究［M］．北京:法律出版社，2002:51．

［3］曹 英．城镇化过程中的警务创新——以构建民意引导警务决策模式为重点［J］．中国人民公安大学学报(社会科学版)，2014(1)．

［4］曹 英．积极警务:内涵、价值与限度［J］．中国人民公安大学学报(社会科学版)，2011(5)．