欧洲土地银行的经验对我国农村土地银行的启示

●武汉大学资源与环境科学学院 雷莎莎

引言

党的十一届三中全会以来，农村的改革与发展一直是党和政府关注的重点。家庭联产承包责任制的实施，使农村的社会生产力得到了极大的解放，农村经济快速发展。然而，随着社会经济的发展，农村人口不断增长，土地越来越“碎片化”，加之大量农村人口进城务工，农村中“撂荒”现象严重，这些都严重阻碍了农村经济的发展。因此，“土地银行”的构想被越来越多的专家学者提出，并于2009年在成都、湖南浏阳、宁夏罗平等多地开始试点。

一、土地银行的定义及内涵

最早的土地银行出现在德国，普鲁士王朝为了解除高利贷对农民的盘剥，促使资金流入农村振兴农村经济，于1770年建立了“土地抵押信用合作社”。荷兰、俄国、英国、奥地利、法国、瑞典等国政府,以促进农业融资、促进农村资本主义发展、合理配置土地资源，相继成立了土地银行。

土地科学词典将“土地银行”定义为以土地为抵押的办理长期放款业务的银行；土地大辞典将“土地银行”定义为一种办理土地金融业务的信用机构, 业务主要是发行土地债券或出售土地抵押债券、并负还本付息的责任。与大多数欧洲国家的土地私有制不同的是，我国土地所有制为社会主义公有制，即城市土地为国家所有，农村土地集体所有。在此国情下，我国农村土地银行的内涵与国外土地银行有所区别，其内涵主要为以下三个方面：第一，我国土地银行是能够提供以土地为抵押的贷款业务的土地金融机构；第二，我国农村土地银行融资平台所涉及的土地权利并非指的是集体土地的所有权，而是指承包权或者集体土地使用权；第三，可用于抵押的农地,并非特指农用地,而是包含农村承包地、农村集体建设用地及农民宅基地在内的农村土地。

二、欧洲土地银行的建立

尽管欧洲诸国的土地所有制不全相同，但是他们的土地银行都发挥着配置土地资源、调节房地产市场、进行土地融资等作用。欧洲土地银行的运作大致可以概括为三个步骤，即职能定位、业务设定、运行模式。

（一）职能定位。早期的欧洲发达国家，由于农村经济处于困境，资金较为紧张，民间高利贷盛行。为了解决土地融资问题，农村成立土地银行势在必行。俄国、德国、法国等国的土地银行便是在此情形下成立，其中以俄国为典型。农奴制改革后的俄国，走上了资本主义道路，但地主经济未能及时与资本主义相适应，俄国农村经济由于地主经济的束缚而凋零，为了缓和社会矛盾、发展农村经济，沙皇亚历山大三世批准《国家农民土地银行章程》, 这个章程的颁布是俄国土地银行建立的标志。

随着社会经济与人口的不断发展和增加，农业人口不断向城市转移，城市化率逐渐提高，城市的人口密度也逐渐加大，城市居民对土地的需求也越来越大，住房困难、绿地占城市土地面积的比重下降、道路拥挤等问题凸显。为了改善城市居民的生活质量，使土地资源得到合理的配置，诸多欧洲国家选择建立土地银行以调节土地市场。例如，在20世纪初，荷兰许多城市拥挤不堪，因此荷兰政府仿效瑞典政府的措施，建立了土地银行，通过行政和价格双重手段来影响土地价格，以改善城市的居住条件。

如今，针对土地市场反映出来的多种问题，欧洲的土地银行职能多样化，兼顾土地金融、调节房价、保护绿地与公园等公益用地等职能。而我国成立农村土地银行，职能定位则相对简单，即为农村土地使用权的流转、为土地融资提供平台与渠道，从而促进农业规模化、现代化。

（二）业务设定。有了明确的职能定位，就可依此设定具体业务和相应的规范。各国土地银行的具体业务不尽相同，例如有的国家的土地银行主要负责办理以土地作为抵押的长期贷款，并以土地为抵押物发行债券，以土地融资为主要业务，如德国的“土地抵押信用合作社”；有的国家的土地银行所涉及的土地仅仅局限于城市土地，具体包括城市土地的征购、整理、开发和处置等活动，这些业务并非旨在促进土地流转，而是为了解决土地储备问题，例如瑞典的土地银行。

目前试点地区对业务也设定和规范仍在摸索中前进，有的地区业务相对全面，譬如浏阳、成都；有的地区则相对简单，譬如宁夏的罗平。笔者认为，我国的农村土地银行的业务构成应主要有以下几个方面。第一，充当中介机构，为存地的农民和贷地的大农户或公司提供平台；第二，提供土地融资业务，以土地使用权或承包权作为抵押物，给有意图实现大农场经营模式的大农户或工资提供贷款，解决资金问题；第三，发行土地债券，并把此项资金用于土地的开发、整理，以更优质的土地贷出，提高土地的质量和效率；第四，农地使用权流转后，对土地利用类型及利用程度的监督。

（三）运行模式。欧洲土地银行的运行，大致可以分为三个步骤，即土地征购、土地储备、土地出让。

第一是集中征购土地。市政当局以政府出资、银行贷款、发行公债等方式筹措资金，先于房地产开发商从零散的土地所有者手中集中征购土地，从而拥有大量的市政待开发土地。第二是进行储备土地。集中征购来的土地通常不会立即出让，而是先储备一段时间，一方面是对开发条件不成熟的土地进行整理，另一方面，将储备的土地作为土地存量，来调控房地产市场。第三是出让土地。土地出让通常是分期分批的，已经开发成熟的土地先推向土地市场，土地出让的方式也分为出租和出售两种方式。例如1971年荷兰的土地银行出租和出售的土地分别为31%和59%，出租占了不小比重。另外，土地的出让价格并不取决于政府在该土地上所投入的实际费用（如购地成本、贷款利息、开发成本等），而是取决于该土地的使用性质。譬如，工商业用地的出让价格总是高于政府投入该土地的实际费用，而资助性住宅用地和公益性事业用地的租售价则低于市场价。

三、我国试点地区的农村土地银行存在的问题

我国农村土地银行的试点工作已经在全国范围内的多个省开展，如陕西省杨凌、成都、湖南省浏阳等地。随着试点工作的开展和深入，诸多问题逐渐涌现，主要表现为以下四大问题。

（一）组织机构松散，缺乏统一的运行和管理规范。部分试点地区的农村土地银行的组织机构松散，缺乏统一的运行和管理规范。第一，只有少部分地区成立了专门的土地运营网点，如农村土地合作社等，但仍有很多地区没有建立专门的运营网点，只由村委会代为执行其职能。第二，很多土地银行的职员为村委会的现有成员，他们中的绝大多数没有经过相关方面的职业技能培训，不具备土地银行职员所应具备的职业素养，在工作中不能正确规范地将土地银行的职能传达给农民，也不能及时、合理处理与解决农民在咨询和办理业务中出现的疑难问题，致使很多地方的农民参与积极性不高。第三，有的地区为了完成试点“任务”，甚至出现了利用行政命令，违背自愿参与的原则和农民的意愿，强行“要求”村民将其所承包土地的使用权存入土地银行，再以较低的价格贷给相关公司，损害了农村的利益，与中央强调的“千方百计增加农民财产性收入”的精神相违背。第四，土地银行的业务办理过程中缺乏统一、科学的合同规范，存地和贷地业务的合同存在多个范本，合同对相关内容的规定有缺失和模糊界定的现象，有的合同存在明显的漏洞，这意味着参与业务的双方的权益保障都存在风险。

（二）缺乏监督体系，风险难以得到有效控制。部分试点地区的农村土地银行没有建立行之有效的监督机制，这意味着这些农村土地银行有可能因为潜在的运营风险而不可持续。第一，土地银行的运营资金没有得到统一、规范的管理和有效的监督，不能有效地避免“行政贪污”，也没有有效的措施来实现资本保值，当面对通货膨胀或通货紧缩等经济形势变化时，没有有效的措施来规避风险，农民的财产性收入没有得到保障。第二，土地银行对贷地方（即大农户或公司）的偿还能力没有建立有效的风险评估机制，不能有效评估和预判贷地方的还款能力。由于农民的土地承包权周期较长，如何在较长的时期内跟踪评估贷地方的还款能力，并在贷地方无力偿还时，采取何种措施来有效保护存地方的利益，这些问题都有待进一步完善。

（三）配套机制欠缺，土地银行的可持续性不强。农村土地银行的长期有效地运营依赖一系列配套机制的支持，其中有明晰的产权划定，法律保护，风险评估体系，土地评估，土地整理和开发，土地肥力监控，完善的社会保障制度等等，这些环节缺一不可。

没有清晰的产权法定，土地银行的建立就无从谈起；没有建立和健全的法律，土地银行的业务就无法可依，出现的法律纠纷就不能合法解决；没有完善的风险评估体系，贷地方的还款能力就无法正确评估，土地银行的不可持续性将大大增加；没有土地评估体系，土地的存地价格和贷地价格就没有客观有效的评估；没有土地整理和开发，土地银行无法建立土地储备来支持土地银行业务的运营；没有土地肥力监控机制，存地方的土地肥力和贷地方的土地利用将不可控；没有完善的社会保障制度，农民就不敢将依赖生存的生产资料转让。

四、欧洲土地银行经验对我国农村土地银行的启示与借鉴

（一）建立健全组织机构及其职能，提高从业人员业务素质。首先，我国农村土地银行的组织机构设置有待完善，可以选择借鉴商业银行和国外土地银行的组织机构框架的设计经验，结合适合我国的国情，设计与之相适应的农村土地银行运营构架，明确各部门之间的职责，减少冗余的运作环节，提高工作效率。

其次，丰富农村土地银行的职能定位，把现行的农村土地银行由单一的土地融资平台向兼具土地整理及储备职能的综合土地金融机构转变。把土地整理和开发这个重要环节纳入土地银行的业务中，通过土地整理和开发，提高土地的利用效率，并建立与之配套的农村土地储备系统，使农村土地银行不单具备土地金融职能，还能通过土地储备，有效控制农村土地市场，是农村土地金融良性发展。

最后，对从业人员进行业务培训，提高业务技能。在宣传方面，能准确有效地将农村土地银行的土地融资业务向广大农民进行传达，让作为重要参与方的农民了解到农村土地银行能为他们带来财产性收入，提高农民参与的积极性；在业务方面，能做到积极、高效地办理业务，让存地方和贷地方都能准确明白土地流转合同中双方的权利和义务。

（二）完善土地金融法律法规，制定经营章程与合同范本。完善土地金融相关的法律法规，对农民的土地产权进行科学、合理的界定，明晰产权主体、产权内容以及权利人的相关权利，并以法律的形式确定下来。结合《农村土地承包法》、《农村土地经营权流转办法》、《物权法》等法律，根据农村土地银行的业务细则，扫清农村土地银行运营中所遇到的法律障碍，切实做到农地流转有法可依。

借鉴欧洲国家的土地银行的经验，结合我国的具体国情，参考商业银行的职能与制度规章涉及，依据我国法律法规的相关规定，制定完善的土地银行业务章程与农地流转合同范本。第一，业务章程中应明确业务内容和业务程序，以及资金管理和运行的细则，并成立监督机构监督资金的流向，确保农村土地银行的良性运营；第二，农地流转合同范本中应科学详细地规定流转形式、流转价格、年限、年利率、双方权利义务等内容，以及违约所承担的法律后果。

（三）完善相关配套机制，进行风险监督。建立和完善与农村土地银行相关的配套机制，促进农村土地银行的可持续性及良性运营。第一，建立风险评估机制，对贷地方的还款能力进行风险评估。鉴于存地方所存的土地使用权年限较长，还须做到持续风险评估，对其还款能力进行长期的监督考量，即如果贷地方在申请贷地的时候通过了风险评估，但由于后期的经营不当导致后期出现还款困难时，土地银行能及时采取措施，减少损失，避免出现大量呆账、坏账，降低土地银行的运营风险。第二，建立土地评估机制，对存入的土地进行科学的土地等级评估，把评估结果作为判定土地抵押价格的参考依据，确保农民的利益和土地资源的合理利用。第三，建立土地整理与储备机制，科学整理存入的土地，提高土地肥力，改善土地利用条件等，再以合理的价格贷出，确保存地农民的财产性收入，也有利于土地银行的可持续运营，并以土地整理为基础建立土地储备，是农村土地银行有能力履行稳定和调节农村土地市场的职能。第四，建立土地利用和肥力监督机制，跟踪监督贷地方的土地利用方式，确保其按照流转合同所规定的方式利用土地，禁止违背流转合同所规定的方式利用土地，并对土地肥力进行定期监测，避免因过度利用土地而导致土地肥力下降。第五，完善广大农民的社会保障制度，土地是农民最重要的生产资料之一，是主要的收入来源，因此，为了解决农民的后顾之忧，必须完善社会保障制度，破除农民的心理障碍和顾虑。

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