论社会管理体制中的党委领导

○ 郭 祎

党的十八大报告全面部署了社会体制改革的四个“加快形成”，也对全面提高党的建设科学化水平作出了系统阐述；党的十八届三中全会对社会治理创新又进一步作出了新的部署。新时期，在社会管理体制下如何科学理解党委领导的实质内涵和正确处理党委领导与政府负责、社会协同、公众参与、法治保障等之间的关系，事关社会管理体制的构建和社会体制的改革推进。

一、科学理解“党委领导”的内涵要求

党的十八大报告指出，形势的发展、事业的开拓、人民的期待，都要求我们以改革创新的精神全面推进党的建设新的伟大工程，全面提高党的建设科学化水平。党的建设科学化是一个系统工程，核心是尊重政党发展规律，关键是围绕党章进行制度建设，要求是权力与责任统一、实行党内民主和不断改革创新等。

（一）遵照党章规定

《中国共产党党章》规定，党的领导主要是政治、思想和组织的领导。党要适应改革开放和社会主义现代化建设的要求，坚持科学执政、民主执政、依法执政，加强和改善党的领导。这为理清和实现政府负责、社会协同、公众参与等提供了制度保障，只是在实践中“党委领导”仍需适应新形势，在党章范围内，进一步改善执政方式和领导方式，不断强化党的执政能力。

（二）防止权力滥用

权力滥用是党委领导中的大敌，防止权力滥用是保证党委领导有力有效的重要一环。邓小平曾指出：“各级党委要真正实行集体领导和个人分工负责相结合的制度，重大问题一定要由集体讨论决定。决定时，要严格实行少数服从多数，一人一票，每个书记只有一票的权力，不能由第一书记说了算”[1]；“从党和国家的领导制度、干部制度方面来说，主要的弊端就是官僚主义现象、权力过分集中现象……”、“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导”[2]。显而易见，无论是第一书记说了算，还是权力集中在于党委，都为权力滥用埋下了伏笔和提供了条件。党委领导的基本前提或重要保证是防止党的权力被滥用，防止党的领导权力沦为某些个人满足私欲的工具，若非如此，党委领导的权威性和公信力将被大大削弱。

（三）遵循权责统一

毛泽东曾指出党的领导原则是：“大权独揽，小权分散。党委决定，各方去办。办也有决，不离原则。工作检查，党委有责。”[3]党委领导并不意味着只是引领和指导，同样意味着不容推卸的责任。伯恩斯认为，“政党是一个用以在政府中获得势力的有力工具，政党作为一种平衡、调节和稳定的力量”[4]。党的领导作用的发挥与政府权力的运行往往存在交叉或纠缠关联，一方面具有不可或缺的积极作用，另一方面也必然面临难以克服的执政隐忧，这就要求权责一致，有权必有责、用权受监督、侵权需赔偿。在社会管理的新形势下，党委领导意味着要科学分析社会形势，认真评判发展趋势，以顺应人民群众新期待和社会发展新要求的理念做出科学决策，实施依法治理和促进社会和谐。

（四）实行党内民主

党内民主是党的生命。深入推进党内民主，尊重党员主体地位意义深远。在社会管理过程中，党内民主的充分发扬至少具有三大益处：其一是能够凝聚党内力量和智慧，党员通过党章规定建言献策，开展批评与自我批评，营造党内宽松热烈的有利环境；其二是能够引导人民民主，有效扩大公众的有序参与，党员数量在全国人口中的相当比例是一个巨大优势，党员通过先进性和纯洁性表率引导公众积极参与公共事务，推动理性社会氛围的形成；其三是能够倒逼政治体制改革和深入推动依法治国，只有依法执政、依法行政、依法办事三者的统一推进，才能有序有效化解党内矛盾、干群矛盾、社会矛盾，也才能为中国特色社会管理体制完善提供有力的外部条件。

（五）坚持改革创新

2004年9月15日，胡锦涛在首都各界纪念全国人民代表大会成立50周年大会上讲到：“要适应新形势新任务的要求，不断改革和完善党的领导方式和执政方式，坚持依法治国的基本方略，把依法执政作为党治国理政的一个基本方式，坚持在宪法法律范围内活动，严格依法办事，实现党对国家事务的领导。”坚持改革创新的精神推动党的领导科学化是一项重大课题，党委领导只有不断在实践中总结经验得失，才能从根本上实现由革命党向执政党的转变，实现由传统政党向现代政党的转型。在当前的社会治理中，坚持改革创新意味着党委领导要习惯于瞬息万变的社会形势，要努力适应虚拟社会的复杂状况和虚实交织的利益诉求；同时也意味着要始终围绕法治改革创新，偏离法治轨道的创新只会引发更大问题，在宪法法律范围内的党委领导更具生命力、说服力和保障力。

二、正确处理“党委领导”的多重关系

党的十八大提出的社会管理体制中，党委领导是根本，政府负责是前提，社会协同是依托，公众参与是基础，法治保障是条件。坚持党的领导，是社会主义各项建设必须始终坚持的根本原则。在社会建设和管理中，党委领导主要表现为统筹兼顾，在经济和社会发展中总揽全局，全面筹划，兼顾各方，协调发展，有效地实现社会整合[5]。在现代治理理论和现代化新目标的语境下，促进政府与社会之间的良性互动是现代社会治理模式的核心特征，党委领导在此过程中具有指引、承接和粘合的重要作用。

（一）党委领导与政府负责的关系

邓小平曾在1986年的几次政治体制改革谈话中提出：“改革的内容，首先是党政要分开，解决党如何善于领导的问题。这是关键，要放在第一位。”邓小平同志的敏锐观察和精彩论断告诉我们有效科学的党的领导必须建立在党政分开的基础上，党委领导与政府负责之间应该存在明确的界限。让·布隆代尔说：“政党往往把政府看成是自己占有的百宝箱，把政府用于满足分配目的，而不是作为改变社会的工具。执政党一旦控制政府，政府所设立的各种权力便开始运作，有时这种运作甚至是自发的。”[6]政党执政以后，执政功能便通过政府途径转化为政府权力，执政权力的滥作为不仅对社会无益，而且还经常干涉了公民、社会的正常秩序，甚至对执政资源造成极大的浪费和危害[7]。在我国社会管理过程中，党委领导与政府负责的关系处理应当遵循八字方针，即“党管方向，政管实施”，社会管理的方向性原则性事项由党委决策和监督保证，政府负责具体实施和监督管理，两者既不可以倒过来，也不可以混搭，否则社会管理就会面临体制障碍而难以深入。

（二）党委领导与社会协同的关系

随着社会发展形势的日益复杂化，社会协同作用发挥的重要意义日趋凸显，如何更有效地发展培育社会力量进行社会协同，党委领导又该如何处理与社会协同之间的关系呢？这里有三大原则值得关注：一是党的社会属性应该体现出来；二是党的补充作用应该发挥出来，在后全能主义时代里，政退党进是必然要求；三是党的政治优势应该凸显出来。新时期，必须加强和改善党对社会组织的领导，引导社会组织在正确的轨道上进行利益表达、政治参与和社会监督，同时发挥他们在提供服务、反映诉求、规范行为中的作用。应当强调的是，党对社团组织的领导主要是政治领导，需要正确处理组织领导和政治领导的关系、控制和引导的关系、管理和服务的关系[8]。社会管理是一项对人的管理和服务事业，党组织和社会组织都兼具社会功能与公权属性，党组织与社会组织的关系不能等同于政府管理与社会组织关系，党的领导既是一种方向把握，也是一种内在关怀和真切服务。另外，需要注意的是，我们应当充分发挥社会组织中党员的先锋模范作用，使得社会组织的协同作用朝着维护中央权威、促进公共利益的方向着力。

（三）党委领导与公众参与的关系

从很大程度上而言，当前社会管理创新的过程也是不断深化和完善公众参与的过程。在社会管理工作过程中，公众参与的内容涉及方方面面，但在监督党员干部层面上，我们在理论和实践中极易忽略或者想当然地将其单纯放置在反腐倡廉领域。实质上，公众监督党员干部一方面可以促进其正确指引和领导社会管理，有助于社会管理政策的持续性和稳定性；另一方面能够推动风清气正的社会环境的形成，有利于社会管理规范行为、协调关系、化解矛盾以及保持稳定等目标任务的实现。在此过程中，各级党委政府应当对公众参与的发展趋势、虚拟社会的参与特点以及保障参与的机制完善等予以高度重视，尤其是基层社会管理中，要逐步树立健全公众参与就是提高领导水平和执政能力的现代思维，不断发挥公众参与在社会管理体制完善中的关键作用。

（四）党委领导与法治保障的关系

从法政治学理论角度看，党的领导与法治建设密不可分，党的领导既是一种政治行为和过程，也是中国特色政治文明中“三位一体”的关键部分。党的领导本质上就是政治吸纳法治、法治融入政治的一个主渠道[9]。在吸纳和融入的过程中，党的领导必须遵循法治原则和法律精神。邓小平曾再三提出：不要以为有了权就好办事，有了权就可以为所欲为，每一个党员，不管其功劳和职位如何，都要毫无例外地“严格地遵守党章和国家的法律。任何人都不许干扰法律的实施，任何犯了法的人都不能逍遥法外”[10]。党的十八大报告特别将“法治保障”增进到社会管理体制中来，其深意不言自明。强化领导干部运用法治思维和法治方式解决矛盾、推动发展的能力，对建设法治国家、法治社会、法治政府等意义重大。新时期，各级党委政府应当牢固树立社会主义法治理念，在社会管理实践中不断强化宪法法律权威，在宪法法律范围内创新领导方式、提高领导水平和加强执政能力，发挥法治在社会管理中的基础和保障作用。

三、新形势下“党委领导”的方式转变

新的历史条件下，党必须适应形势的发展和情况的变化，完善领导体制，改进领导方式，增强执政能力。深入思考研究党委领导方式的转变方向和路径，对社会管理体制的整体完善和主体间的关系处理都具有重要意义。

（一）从人治模式到法治模式

改革开放以来，党领导全国人民不断摆脱人治模式、深化推进依法治国进程，但人治到法治的治理模式转变是一个较为漫长的过程。管子曾对“离法”如此总结：一是“贵而威之”；二是“富而禄之”；三是“贱而事之”；四是“近而亲之”；五是“美而淫之”。很明显，妨碍法治无一不是以人乱法、用人代法。鉴于“文革”中以权代法、以言代法的现象仍然存在，邓小平曾在1978年的中央工作会议上严肃指出：任何组织和个人都不能凌驾于法律之上，那种“把领导人的话当‘法’，不赞成领导人的话就叫‘违法’，领导人的话变了，‘法’也就跟着变”的状况，要坚决予以改变。直到1992年他从领导岗位上退下来之后，仍然强调“还是要靠法制，搞法制靠得住些”。党的十八大以来，习近平多次重申法治精神、宪法实施、司法改革、全民守法等，党的十八届三中全会更是明确了法治中国建设的基本路径，各级党委政府在法治进程中不断提高社会管理水平，但仍需要在宪法实施上、依法执政上、依法行政上继续努力，以制度管人、管事、管权，尽快实现将权力关进制度的笼子里，为社会管理与社会和谐创造宽松有力的法治环境。

（二）从微观事务到宏观事务

毛泽东在中共七大上指出：“坐在指挥台上，如果什么也看不见，就不能叫领导。坐在指挥台上，只看见地平线上已经出现的大量的普遍的东西，那是平平常常的，也不能算领导。只有当还没有出现大量的明显的东西的时候，当桅杆顶刚刚露出的时候，就能看出这是要发展成为大量的普遍的东西，并能掌握住它，这才叫领导。”[11]可以借鉴的是，党委领导应当着眼于预见和战略，不拘泥于社会管理中的细枝末节或点滴事务。计划经济向市场经济体制的顺利转向对党委领导提出了诸多挑战，其中最为关键的莫过于领导方式从微观向宏观的转变，管宏观事务既是一种领导思维、管理手段，也是一种工作方式、服务路径。宏观事务意味着党的领导可以更多聚焦于关系党自身建设、政府效能、反腐倡廉和社会公正等重大领域，充分发挥其政治优势和组织优势，在方向上把关政府管理与服务，在体制上保障社会协同与创造，从氛围上营造公众表达与参与气氛。

（三）从单向指令到双向互动

对整个社会管理体制和社会管理推进而言，基层社区党委在社会管理过程中具有举足轻重的作用，为更好地发挥其基础性战斗堡垒作用，党必须实现领导方式的单向指令向双向互动转变。在当代西方，随着制衡机制的发展，社会管理越来越不再是国家（居高临下地）在“形塑”意义上管理社会的问题，而是以上三者（民主政治、市场经济、市民社会），尤其是国家与社会，通过法治进行有序互动的问题[12]。习惯于单项指令的领导已经难以适应社会管理的新形势新任务，对基层社区党委或社区工作者而言，一方面，对接“千条线”式的工作模式必然使得其对指令疲于应对，也已经习惯于用形式创新应对形式主义；另一方面，非建立在基层调研基础上的单项指令不仅难以落实或产生实效，即使有成效，也是成本巨大并存，且在很大程度上损害党和政府权威。当然，双向互动也不限于党与社区之间，在党与政府间、党与群众间、上下级之间等同样适用，互动程度决定着工作力度和社会管理深度，双向互动的思维和领导方式有待在实践中继续强化。

（四）从党政协同到多元协同

党政协同模式的国家治理和社会管理是传统计划经济体制下的主要形式，但伴随经济社会发展的新局面和新要求，党的领导应当逐步实现从党政协同向多元协同的方式转变。有学者提出，国家与社会正在由合作走向对峙，政治权威急剧下降——法制权威无形消解——社会安全底线动摇[13]。长期以来，习惯于政治视野、政治眼光和政治化手段看待与处置社会问题的思维和领导方式影响着现阶段的社会管理，面对社会问题的复杂化趋势，首要的任务不是强化管控，而是应当在尊重社会运行规律基础上尽快建立完善多元化处理社会问题的有效机制。多元协同离不开党政协同，但着力点应当更多地放在党委、政府、社会、公众等之间的协同配合上，尤其是完善公众参与机制和发挥社会组织力量，不断朝着“党委把握方向的、政府管好该管的、社会处理社会的”等目标方向努力。摒弃传统的以党代政、政府包揽、社会无能、公众无知等思维，建构起多元互动的治理格局也是中国特色社会管理体制建构的应有之义。

（五）从依赖政策到依靠制度

政策是党的领导的重要方式与典型特点，但现代化对政党领导方式和领导机制提出了新要求。诺斯在其《论制度》一文中认为：“制度是为人类设计的、构造了政治经济和社会相互关系的一系列约束。”并提出：制度=正式制度+非正式制度+实施机制。亨廷顿认为，“制度是稳定的、受珍重的周期发生的行为模式”，“制度化是组织和程序获取价值观和稳定性的一种进程”[14]。治国理政更多地依赖制度是现代国家的基本共识，但就我国而言，问题的关键在于如何实现从依赖政策到依靠制度的根本转变。1992年南方谈话中，邓小平曾提出大概需要30年左右时间，我们的一系列制度才能够更加成熟和定型。制度治国、制度管理以及制度领导中需要政策的出台，但反对以政策取代制度、用政策优于制度或新政策代替旧制度等做法。最近几年来，在社会管理及其创新实践中，各级党委政府出台了大量的文件和政策，其中一些创新做法也得到了上级领导的肯定性或推广性批示。值得进一步思考的是，无论是文件传统、批示文化，还是政策先行、上级肯定等，很大程度上均与依靠制度的领导方式、领导思维相左右，因为制度更具稳定性、长期性，而政策性文件或批示不仅具有强烈的个人色彩，在实践中也难以持久，除非是上升到制度层面的政策文件或批示精神。

总而言之，明确、强化和提高党委领导水平对中国特色社会管理体制建构和社会体制改革深入推进影响重大而深远。现阶段的重要任务无疑是深入学习和贯彻落实党的十八大精神、十八届三中全会精神关于社会建设与党的建设的总要求、新要求，将党委领导与政府负责、社会协同、公众参与、法治保障结合起来，统筹考虑与整体推进，树立社会体制改革的整体性、系统性、协同性思维，让党委领导的核心作用经由治理理念、法治理念、服务理念、现代理念等而体现得更加有力和更趋科学。

[1][2]《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第 341、329 页。

[3]《毛泽东文集》第7卷，人民出版社1993年第1版，第355页。

[4][美]詹姆斯·伯恩斯等著、陆震伦等译：《民治政府》，中国社会科学出版社1996年版，第368页。

[5]杨宜勇：《怎样创新社会管理体制》，解放日报网络版2011年6月3日。

[6][法]让-布隆代尔、[意]毛里奇奥-科塔：《政党政府的性质》，北京大学出版社2006年版，第216页。

[7]徐昕：《执政资源论》，中共中央党校出版社2009年版，第75页。

[8]习近平：《干在实处走在前列》，中共中央党校出版社2013年版，第250页。

[9][10]喻中：《社会主义法治理念概论》，法律出版社2012年版，第251、251页。

[11]《毛泽东文集》第3卷，人民出版社1993年版，第394-395页。

[12]张旅平、赵立伟：《自由与秩序：西方社会管理思想的演进》，《社会学研究》2012年第3期。

[13]蔡霞：《以县政改革委切入点启动国家政治改革》，《东南学术》2010年第1期。

[14][美]亨廷顿：《变革社会中的政治秩序》，华夏出版社1988年版，第66页。